О праве супругов-военнослужащих – участников НИС (1) на иные формы жилищного обеспечения в качестве членов семей военнослужащих

 Д.Г. Пичугин, кандидат юридических наук

 

В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее – Федеральный закон «О статусе военнослужащих») государство гарантирует военнослужащим обеспечение их жилыми помещениями в форме предоставления им денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений либо предоставления им жилых помещений в порядке и на условиях, установленных названным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета.

При этом обеспечение военнослужащих[2] жилыми помещениями в натуральной форме (предоставление «готовых» жилых помещений) и в форме предоставления субсидии для приобретения или строительства жилого помещения (далее – жилищная субсидия) осуществляется с учетом совместно проживающих с ними членов их семей.

Что касается жилищных прав членов семей военнослужащих, реализуемых в порядке, установленном Федеральным законом «О статусе военнослужащих», то необходимо иметь в виду следующее:

1. Жилищные права членов семьи военнослужащего производны от права самого военнослужащего на жилище.
2. Право членов семьи военнослужащего на жилище возникает при соблюдении некоторых условий: наличие статуса «член семьи военнослужащего»; совместное проживание с военнослужащим; признание в установленном порядке нуждающимися в жилом помещении[3].

На иных принципах основано правовое регулирование реализации права на жилище военнослужащих – участников НИС.

Во-первых, согласно п. 2 ст. 3, ст. 5 Федерального закона «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ (далее – Закон о НИС) участниками накопительно-ипотечной системы являются только военнослужащие, формирование накоплений на именном накопительном счете участника не зависит от наличия и количества членов его семьи, т. е. реализация права военнослужащих на жилище посредством накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения осуществляется без учета членов их семей.

Во-вторых, накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих не предусматривает критерия нуждаемости в жилом помещении в качестве условия участия в данной системе и соответственно предоставления средств для удовлетворения потребности в жилом помещении, хотя в юридической литературе и высказываются предложения «о необходимости установления ценза жилищной нуждаемости для участия в НИС»[4].

Таким образом, в правовом регулировании реализации права военнослужащих на жилище в части, касающейся обеспечения жилыми помещениями в различных формах членов их семей, налицо два неодинаковых подхода. В одних случаях обеспечение жилыми помещениями военнослужащих осуществляется с учетом членов их семей, тогда как в других случаях – без такого учета.

Определенную сложность в правоприменении для органов, ответственных за реализацию права военнослужащих на жилище (далее – уполномоченные органы), представляют ситуации, когда члены семей военнослужащих, как правило супруги, сами являются военнослужащими, да еще и участниками НИС. Причем сложность этим ситуациям придает существующее на данный момент многообразие форм обеспечения военнослужащих жилыми помещениями для постоянного проживания. Анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие формы обеспечения военнослужащих жилыми помещениями, предназначенными для постоянного проживания:

1. Обеспечение в «натуральной» форме:

–         предоставление жилых помещений по договору социального найма;

–         предоставление жилых помещений в собственность бесплатно.

1. Обеспечение в «денежной» форме (денежный эквивалент стоимости жилых помещений):

–   предоставление субсидии для приобретения или строительства жилого помещения (жилищной субсидии);

–  выделение денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений в рамках накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих;

– предоставление социальной выплаты для приобретения жилого помещения, удостоверяемой государственным жилищным сертификатом.

Таким образом, можно легко смоделировать несколько вариантов, когда супруги-военнослужащие могут быть отнесены к категориям военнослужащих, жилищное обеспечение которых осуществляется в различных формах[5]. Например, оба супруга-военнослужащих – участники НИС; один супруг – участник НИС, другой – военнослужащий, обеспечиваемый на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями; один супруг – участник НИС, другой – военнослужащий, заключивший контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г.; оба супруга – военнослужащие, обеспечиваемые на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, и т. д. Кроме того, такие супруги-военнослужащие (за исключением ситуации, когда оба супруга являются участниками НИС) гипотетически приобретают также производное право на жилище в качестве члена семьи другого супруга-военнослужащего.

В связи с изложенным на практике возникает ряд проблемных вопросов, вызывающих определенные затруднения при принятии правовых решений уполномоченными органами в процессе работы по обеспечению военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями, а именно:

1. Подлежит ли принятию на учет в качестве нуждающегося в жилом помещений супруг-военнослужащий – участник НИС как член семьи военнослужащего, обеспечиваемого жилыми помещениями в иных формах?
2. Влияет ли на жилищные права военнослужащего, обеспечиваемого жилыми помещениями в порядке, определенном Федеральным законом «О статусе военнослужащих», участие его супруга-военнослужащего в НИС?

Постараемся последовательно ответить на поставленные вопросы.

Что касается первого вопроса, то ответ на него не так очевиден, как может показаться на первый взгляд. Действующее законодательство, регламентирующее жилищное обеспечение военнослужащих, не содержит прямого запрета на принятие на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях супругов-военнослужащих – участников НИС при рассматриваемых обстоятельствах. Отсутствие такого законодательного запрета нередко приводит к тому, что уполномоченные органы принимают правовые решения о признании нуждающимися в жилых помещениях в качестве членов семей военнослужащих их супругов, которые сами являются военнослужащими, да еще и участниками НИС. Однако в последнее время наметилась тенденция признания таких правовых решений неправомерными,  не соответствующими действующему законодательству. Поясним почему.

Системный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих порядок жилищного обеспечения военнослужащих, вместе с судебной практикой позволил выделить ряд ключевых моментов, имеющих существенное значение для аргументации приведенной нами правовой позиции.

Во-первых, согласно п. 15 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту и в соответствии с Законом о НИС являющимся участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, выделяются денежные средства на приобретение или строительство жилых помещений в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, т.е. для указанной категории военнослужащих определена «денежная» форма жилищного обеспечения, реализуемая посредством НИС.

Во-вторых, на указанных военнослужащих и членов их семей не распространяется действие абз. 12 п. 1, пп. 13, 14, 16 – 19 ст. 15, а также абз. 2, 3 п. 1 ст. 23 Федерального закона «О статусе военнослужащих», что не позволяет указанным военнослужащим одновременно претендовать на обеспечение жилыми помещениями посредством НИС и в качестве членов семей военнослужащих, обеспечиваемых жильем в иных формах. Исключение – ситуации, когда военнослужащий – участник НИС является супругом (супругой) военнослужащего, заключившего контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. и то только в отношении предоставления жилого помещения по договору социального найма по месту и в период прохождения военнослужащими военной службы. Однако и в приведенном частном случае нельзя говорить о возможности для супругов-военнослужащих – участников НИС последовательно реализовать право на жилище в качестве членов семей военнослужащих и в качестве участников НИС. Несмотря на явную пробельность законодательства в отношении приведенного примера, судебная практика исходит из того, что супруги-военнослужащие – участники НИС могут реализовать право на жилище либо как военнослужащие, либо как члены семей военнослужащих при условии их исключения из реестра участников НИС[6]. Судебная практика хотя и не является источником права, но, тем не менее, выступает ориентиром для правоприменителя, поэтому уполномоченные органы в аналогичных ситуациях, как правило, поступают так же, как и суды.

В-третьих, включение военнослужащих в реестр участников НИС возможно по различным основаниям, среди которых: получение первого воинского звания офицера (пп. 1, 8, 10, 12, ч. 2 ст. 9 Закона о НИС); заключение первого или нового контракта о прохождении военной службы (пп. 2, 14 ч. 2 ст. 9 Закона о НИС); определенная продолжительность военной службы (пп. 3, 15 ч. 2 ст. 9 Закона о НИС) и письменное волеизъявление (пп. 4-7, 9, 11, 13 ч. 2 ст. 9 Закона о НИС). Обращает на себя внимание последнее из приведенных оснований. Для значительной категории военнослужащих участие их в НИС поставлено в прямую зависимость от их желания, т. е. выбор в качестве формы жилищного обеспечения НИС – это их осознанное волеизъявление.

В-четвертых, участие военнослужащего в НИС является его правом, которое он может реализовывать по своему усмотрению. Данный вывод подкреплен правовой позицией некоторых судебных органов. В обоснование своих решений суды указывали, что в силу общеправового принципа, изложенного в п. 2 ст. 1 и п. 1 ст. 9 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК Российской Федерации), граждане осуществляют принадлежащие им права по своему усмотрению, т. е. своей волей и в своем интересе. Из этого следует недопустимость понуждения их об­ладателей к реализации определенного поведения, составляющего содержание прав. Согласно абз. 1 п. 1 и п. 16 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» выделение денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений в порядке, предусмотренном Закона о НИС является одной из форм реализации военнослужащими права на жилище. Как названные выше законы, так и иные нормативные правовые акты не со­держат положений, ограничивающих указанную категорию военнослужащих в возможности не осуществлять данное право. Реализация волеизъявления военнослужащих – участников НИС о закрытии именного накопительного счета участника НИС не нарушает чьих-либо прав и законных интересов, включая публичные[7].

Обобщение приведенных выше тезисов позволяет сформулировать ряд выводов.

1. Включение военнослужащего в реестр участников НИС автоматически исключает для него возможность реализации права на жилище в иных установленных Федеральным законом «О статусе военнослужащих» формах, в том числе и в качестве члена семьи своего супруга-военнослужащего. Следовательно, принятие на учет таких военнослужащих в качестве нуждающихся в жилых помещениях при описанных обстоятельствах невозможно, а все принятые ранее подлежат снятию с такого учета.
2. Для того чтобы реализовать свое право на жилище в качестве члена семьи военнослужащего, военнослужащий – участник НИС должен изъявить желание о закрытии своего именного накопительного счета участника НИС, что, в свою очередь, должно служить основанием для исключения указанного военнослужащего из реестра участников НИС. К сожалению, действующее законодательство такого основания для исключения военнослужащего из реестра участников НИС в настоящее время не содержит. Поэтому представляется целесообразным дополнить ч. 3 ст. 9 Закона о НИС соответствующим пунктом. Таким образом, исключение военнослужащего из реестра участников НИС в связи с собственным волеизъявлением снимает для него преграды в вопросах признания нуждающимся в жилом помещении в качестве члена семьи своего супруга-военнослужащего, обеспечиваемого жилыми помещениями в иных формах.

В то же время к сказанному выше хотелось бы добавить следующее замечание. Включение военнослужащих в реестр участников НИС, равно как и принятие военнослужащих и членов их семей на учет нуждающихся в жилых помещениях, еще не говорит о выполнении государством своих обязательств перед военнослужащими по обеспечению последних жилыми помещениями. Мало того, не исключены ситуации, когда военнослужащие, включенные в реестр участников НИС или принятые на учет нуждающихся в жилых помещениях, в конечном итоге эти жилые помещения (денежные средства на их приобретение или строительство) не получат. Например, военнослужащий, включенный в реестр участников НИС, на момент увольнения с военной службы не воспользовался целевым жилищным займом и не отвечает критериям, соответствие которым является основанием для возникновения права на использование накоплений, учтенных на его именном накопительном счете (ст. 10 Закона о НИС). При таких обстоятельствах право на жилище военнослужащего – участника НИС останется не реализованным.

Исходя из смысла действующего законодательства обязательства государства перед военнослужащими в сфере жилищного обеспечения будут исполнены тогда, когда последние будут обеспечены жилыми помещениями в установленных законом формах. Применительно к НИС исполнение государством своих обязательств перед военнослужащими – участниками НИС предполагает (ч. 1 ст. 4 Закона о НИС): формирование накоплений для жилищного обеспечения на именных накопительных счетах участников и последующее использование этих накоплений(выделено нами – Д. П.); предоставление целевого жилищного займа; выплату денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения. Следовательно, само по себе нахождение военнослужащего в реестре участников НИС, не реализовавшего своего права как участника такой системы, не свидетельствует о выполнении государством в отношении такого военнослужащего обязательства по обеспечению жилым помещением в соответствующем порядке. Аналогичной позиции придерживаются и некоторые судебные органы[8].

Таким образом, следуя изложенной логике, можно прийти к выводу, что нахождение военнослужащих в реестре участников НИС не должно создавать препятствий в принятии их на учет нуждающихся в жилых помещениях, а равно нахождении на таком учете в качестве членов семей военнослужащих, обеспечиваемых жилыми помещениями в иных формах, так как вопреки мнению некоторых уполномоченных органов[9] не предполагает повторного обеспечения военнослужащих – участников НИС жилыми помещениями, по крайней мере, до момента реализации последними права на жилище посредством НИС.

В противном случае ограничивалось бы право граждан на жилище, реализация которого осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом «О статусе военнослужащих». К примеру, снятие члена семьи военнослужащего с учета нуждающихся в жилом помещении на том лишь основании, что такой член семьи включен в реестр участников НИС, приведет к следующим правовым последствиям.

Во-первых, реализация права на жилище военнослужащим, обеспечиваемым жилыми помещениями в иных, нежели НИС, формах, без учета его члена семьи, включенного в реестр НИС, приведет к уменьшению общей площади жилого помещения (размера денежного эквивалента стоимости жилого помещения), предоставляемого указанному военнослужащему.

Во-вторых, в случае не реализации в последующем членом семьи военнослужащего, включенным в реестр НИС, уже своего права на жилище в качестве военнослужащего – участника НИС такой член семьи останется вообще не обеспеченным жилым помещением ни как военнослужащий, ни как член семьи военнослужащего.

Таким образом, проведенный анализ выявил существенные противоречия в правоприменительной практике по рассматриваемому вопросу.

К сожалению, действующее законодательство не предупреждает указанные выше противоречия, тем самым существенно расширяя пределы усмотрения правоприменителя, что в конечном итоге может привести к нарушению прав военнослужащих и членов их семей в сфере жилищного обеспечения последних. Вместе с тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 6 апреля 2004 г. № 6-П[10], из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

Следовательно, в целях исключения рассмотренных выше противоречий, как нам представляется, требуется определенная модернизация действующего законодательства.

Прежде всего, законодателю необходимо нормативно допустить возможность одновременного нахождения военнослужащих на двух учетах: в качестве членов семей военнослужащих, нуждающихся в жилых помещениях, и в реестре участников НИС. Ведь как уже отмечалось ранее, нахождение на учете (в реестре) – не является реализацией права на жилище, а служит лишь предпосылкой к такой реализации. Безусловно, для подобных случаев должны быть предусмотрены основания снятия с таких учетов, чтобы исключить возможность повторного обеспечения военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями. Что касается учета нуждающихся в жилых помещениях, то применительно к рассматриваемым в статье ситуациям, таким основанием является реализация военнослужащим права на жилище посредством НИС в одном из трех предусмотренных ч. 1 ст. 4 Закона о НИС вариантов, что вполне соотносится с действующим законодательством (ст. 56 ЖК Российской Федерации). К основаниям исключения из реестра участников НИС, помимо собственного волеизъявления военнослужащего о закрытии именного накопительного счета, предложенного нами ранее, относится также обеспечение военнослужащего жилым помещением в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О статусе военнослужащих» (в качестве члена семьи военнослужащего, обеспечиваемого жилыми помещениями в иных, нежели НИС, формах), что также соответствует действующему законодательству (п. 3 ч. 3 ст. 9 ФЗ «О НИС»).

Переходя к ответу на второй, поставленный нами ранее вопрос, необходимо отметить следующее. Обеспечение военнослужащих и членов их семей жилыми помещениями в иных, отличных от НИС, формах осуществляется после их признания нуждающимися в жилых помещениях (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ, абз. 13 п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»). Основания признания военнослужащих и членов их семей нуждающимися в жилых помещениях предусмотрены ст. 51 ЖК Российской Федерации. Анализируя приведенные правовые нормы, можно прийти к выводу, что на жилищные права военнослужащих, обеспечиваемых жилыми помещениями в порядке, определенном Федерального закона «О статусе военнослужащих», оказывает влияние наличие у членов их семей в собственности (пользовании по договору социального найма) жилого помещения (части жилого помещения). Таким образом, член семьи военнослужащего, являясь собственником (нанимателем по договору социального найма) жилого помещения, может существенно уменьшить общую площадь жилого помещения (размер денежного эквивалента стоимости жилого помещения), предоставляемого военнослужащему, а то и вовсе исключить возможность обеспечения последнего жилым помещением (денежным эквивалентом стоимости жилого помещения) при условии их совместного проживания. Определенную сложность в правоприменении представляют ситуации, когда членом семьи военнослужащего (в интересах нашей статьи – это супруг) является участник НИС, реализовавший свое право на жилище путем приобретения жилого помещения в собственность за счет средств целевого жилищного займа и ипотечного кредита, полученного в рамках программы по ипотечному кредитованию военнослужащих.

До недавнего времени считалось, что право собственности на жилое помещение, приобретенное военнослужащим – участником НИС на средства целевого жилищного займа и ипотечного кредита, возникает только у самого военнослужащего и не распространяется на супругу (супруга) военнослужащего, как во время брака, так и после его расторжения[11]. Соответственно при раздельном проживании супругов, а также в случае совместного проживания, но не в приобретенном по «военной ипотеке» жилом помещении, военнослужащий, обеспечиваемый жилыми помещениями в иных, отличных от НИС, формах, мог без проблем реализовать свое право на жилище, правда, без учета своего супруга-военнослужащего – участника НИС.

В последнее время судебная практика пошла по другому пути. Поводом для такого «разворота» послужил пересмотр в кассационном порядке дела по жалобе представителя начальника государственного органа на состоявшиеся решения судов с последующей отменой вынесенных решений. Суть судебных разбирательств заключалась в следующем.

Военнослужащий К. оспорил решение заместителя начальника государственного органа об отказе в заключении договора социального найма на распределенное заявителю жилое помещение в избранном месте жительства после увольнения с военной службы ввиду наличия в собственности супруги военнослужащего жилого помещения по установленным нормам, приобретенного за счет участия в НИС жилищного обеспечения военнослужащих. Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что действующее правовое регулирование получения целевого жилищного займа и условия кредитного договора не предполагают какого-либо участия супруга военнослужащего – участника НИС как в совершении сделки, так и в ее последующем исполнении, в связи с чем право на такое жилье возникает только у самого военнослужащего и не распространяется на других членов семьи. Определением суда апелляционной инстанции вынесенное решение оставлено без изменения.

Судебной коллегией по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации установлено, что судами при рассмотрении дела допущена ошибка в применении норм материального права, что выразилось в следующем.

В суде установлено, что супруга К. приобрела в собственность по месту военной службы своего и заявителя трехкомнатную квартиру за счет участия в НИС жилищного обеспечения военнослужащих. Судом также установлено, что квартира приобретена супругой заявителя в собственность в период брака по договору купли-продажи, т. е. по возмездной сделке, иной режим пользования которой между ними не устанавливался. Передача квартиры по акту приема-передачи, регистрация права собственности, оплата квартиры состоялись также в период брака.

В соответствии с п. 1 ст. 256 ГК РФ имущество, нажитое супругами во время брака, является их совместной собственностью, если договором между ними не установлен иной режим этого имущества. К имуществу, нажитому супругами во время брака (общему имуществу супругов), на основании п. 2 ст. 34 Семейного кодекса Российской Федерации (далее – СК РФ) относятся движимые и недвижимые вещи, любое другое нажитое супругами в период брака имущество независимо от того, на имя кого из супругов оно приобретено либо на имя кого или кем из супругов внесены денежные средства. В составе общего имущества в соответствии с п. 2 ст. 39 СК РФ учиты­ваются общие долги супругов, а также право требования по обязатель­ствам, возникшим в интересах семьи. При таких данных приобретенная супругой заявителя в собственность квартира, вопреки выводу суда, является их совместной собственностью. То обстоятельство, что квартира приобреталась за счет участия супруги К. в НИС жилищного обеспечения военнослужащих, не свидетельствует об обратном. Каких-либо ограничений для членов семьи военнослужащего в режиме и порядке пользования жилым помещением, приобретенным за счет участия в НИС жилищного обеспечения военнослужащих, федеральные законы «О статусе военнослужащих» и «О НИС» не содержат.

Следовательно, приобретение военнослужащим жилья за счет участия в НИС является одной из форм его жилищного обеспечения, реализуемого за счет средств федерального бюджета, и на такое помещение распространяются такие же правила, установленные п. 1 ст. 256 ГК РФ, п. 2 ст. 34, п. 2 ст. 39 СК РФ, что и в отношении имущества, нажитого супругами во время брака. Таким образом, К. не мог быть признан нуждающимся в жилом помещении исходя из обеспеченности его жильем за счет государства по установленным нормам[12].

Приведенная правовая позиция Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда Российской Федерации свидетельствует о том, что реализация супругом-военнослужащим – участником НИС своего права на жилище посредством данной системы ограничивает возможность обеспечения жилыми помещениями другого супруга в иных формах.

Таким образом, участие супруга-военнослужащего в НИС (в случае реализации им права на жилище) оказывает существенное влияние на жилищные права другого супруга-военнослужащего, обеспечиваемого жилыми помещениями в иных формах. Нахождение же супруга-военнослужащего в реестре участников НИС, по нашему мнению, никак не влияет на возможность обеспечения жилыми помещениями в порядке, определяемом Федеральным законом  «О статусе военнослужащих», другого супруга-военнослужащего.