- Конфликт интересов в военных организациях: новации, некоторые проблемы квалификации, предупреждения, урегулирования

 Правовая страница командира

 

Конфликт интересов в военных организациях: новации, некоторые проблемы квалификации, предупреждения, урегулирования

 И.В. Бараненкова, кандидат юридических наук

 

Конфликт интересов является одним из важнейших элементов системы правовых средств профилактики коррупции в военных организациях[1], позволяя, с одной стороны, предупреждать предпосылки коррупции, с другой – оперативно реагировать на коррупционные проявления в случаях, когда совершение коррупционного преступления еще не доказано в суде, но факт коррупционного проявления уже установлен (например, получение денежных средств, называемых служащим «возвратом долга», от лица, с которым он связан служебными отношениями).

В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (далее – Закон № 273-ФЗ, Закон о противодействии коррупции) в редакции Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ (далее – Закон № 285-ФЗ) под конфликтом интересов[2] понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

При внимательном изучении указанного определения возникает ряд вопросов, прежде всего, о природе самого определяемого явления. Следует отметить, что конфликт интересов – это не правонарушение[3], а ситуация. Правонарушением, а точнее нарушением антикоррупционного законодательства, будет «непринятие военнослужащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов»[4]. Указанное правонарушение влечет увольнение с военной службы «в связи с утратой доверия»[5] (подп. «д.1» п. 1 ст. 51 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ)[6].

Под личной заинтересованностью[7] понимается возможностьполучения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ)…

Нормативное определение понятия «личная заинтересованность» включает в себя указание не только на прямую, но и на непрямую(косвенную) корыстную личную заинтересованность. Достаточно сложно сказать, что при этом понимают законодатели под косвенной личной заинтересованностью[8].

Как справедливо отмечают ученые Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, «конструкция нормативного определения понятия "конфликт интересов" и связанного с ним понятия "личная заинтересованность" позволяет предположить, что под косвенной личной заинтересованностью законодатель имеет в виду возможность получения третьими лицами, связанными отношениями родства, близкого свойства, имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями с "лицом, замещающим должность, замещение которой предусматривает обязанность по предотвращению и урегулированию конфликта интересов", доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав в результате ненадлежащего, не объективного и предвзятого им исполнения его должностных (служебных) обязанностей. Однако такое предположение может быть и ошибочным, поскольку носит оценочный характер»[9].

Под оказанием услуг имущественного характера следует понимать[10] предоставление должностному лицу любых имущественных выгод, в том числе освобождение его от имущественных обязательств (например, предоставление кредита с заниженной процентной ставкой за пользование им, бесплатные либо по заниженной стоимости предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи, передача имущества, в частности автотранспорта, для его временного использования, прощение долга или исполнение обязательств перед другими лицами).

Один из ключевых элементов понятия «конфликт интересов» – термин «лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов». До недавнего времени этот термин был весьма неопределенным (вызывая проблемы при применении), так как в тексте Закона № 285-ФЗ не было указано, каким образом будет определяться перечень таких должностей, «замещение которых предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов». В связи с этим автором предлагалось «изменить формулировку в Законе, установив, что обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов распространяется на всех государственных и муниципальных служащих, а также на иных лиц, должности которых указаны в Законе»[11]. В апреле 2017 г. законодатель, внеся соответствующие изменения, распространил указанную обязанность на всех без исключения государственных служащих, включая военнослужащих[12].

В новой редакции ст. 10 Закона о противодействии коррупции определен весьма широкий круг лиц, с участием которых связана возможность возникновения личной заинтересованности.

Доходы, выгоды и преимущества могут быть получены не только самим военнослужащим, но и (или):

– состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей);

– гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в ч. 1 ст. 10 Закона о противодействии коррупции, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Как указывается в научной литературе, «вопрос интересов третьих лиц является довольно деликатным. При выявлении таких интересов следует в каждом конкретном случае считаться с семейными, родственными, дружескими (например, друзья в рамках обычных служебных отношений) или интимными связями человека. Выделение интереса третьего лица, влияющего или повлиявшего на осуществление должностных полномочий, возможно только в результате тесных и длительных отношений»[13].

Определение конфликта интересов носит ярко выраженный вероятностный характер (влияет или может повлиять) с высокой степенью неопределенности. В качестве конфликта интересов может быть квалифицирована любая ситуация, в которой потенциальная возможность получения каким-либо лицом каких-либо доходов (имущества) или каких-либо выгод (преимуществ) может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение госслужащим его обязанностей[14].

В Обзоре судебной практики применения судами в 2014 – 2016 годах антикоррупционного законодательства приводится пример рассмотрения иска о признании незаконным увольнения в связи с непринятием мер по урегулированию конфликта интересов из практики Ивановского областного суда. Истец полагал, что конфликт интересов не возникал, поскольку исполнение им обязанностей члена комиссии по проведению аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, в котором принимала участие его супруга, не могло повлиять на результаты аукциона. По результатам аукциона победителем был признан другой участник, не его супруга. Суд указал, что то обстоятельство, что супруга истца не была признана победителем аукциона, правового значения не имеет, поскольку под конфликтом интересов понимается ситуация, которая не только влияет, но и может повлиять на исполнение обязанностей[15].

Еще одно изменение определения понятия «конфликт интересов» коснулось характеристики исполнения обязанностей, теперь оно должно быть не только надлежащим, но и объективным и беспристрастным. Объективных и точных критериев измерения беспристрастности и объективности не существует, поэтому оценка «надлежащего, объективного и беспристрастного исполнения обязанностей» неизбежно будет связана с субъективной характеристикой действий субъекта конфликта интересов[16].

Новое определение понятия «конфликт интересов» не содержит теперь такой признак, как возникновение или возможность возникновения противоречиямежду личной заинтересованностьюгосударственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способные привести к причинению вредаправам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Обзор судебной практики подтверждает, что наступление вредных последствий не является квалифицирующим признаком объективной стороны коррупционного правонарушения[17].

 Таким образом, признакамиконфликта интересов являются:

1)  личная заинтересованность (прямая или косвенная), причем не только имущественного характера (как возможность получения сотрудником и (или) связанными с ним лицами[18] доходов, выгод (преимуществ);

2)  влияние или возможность влияния личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации был разработан «Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования» от 19 октября 2012 г.[19]

Правильно квалифицировать ситуацию в качестве конфликта интересов недостаточно[20]. Важно еще и своевременно предпринять надлежащие меры по его предотвращению или урегулированию. Поэтому каждый военнослужащий обязан знать не только понятие и признаки конфликта интересов, но и порядок его предупреждения и урегулирования[21].

Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов определен ст. 11 Закона о противодействии коррупции. В частности, в ней определены обязанности госслужащих и представителей нанимателя.

Военнослужащий, как и любой государственный служащий, обязан:

1) принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;

2) уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Непринятие военнослужащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Важно отметить, что ст. 11 Закона № 273-ФЗ обязанность принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, возникшего у подчиненного, прямо установлена только в отношении представителя нанимателя, т. е. командира воинской части, но не иных командиров (начальников)[22]. Но косвенно обязанностипо предотвращению и урегулированию конфликта интересов, возникшего у подчиненных им военнослужащих, возложены на всех командиров (начальников), включая непосредственных, путем установления ответственности за непринятие указанных мер[23].

 Части 4 – 6 ст. 11 Закона № 273-ФЗ определяют возможные меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов:

1)                предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоятьв изменении должностного или служебного положения служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке (например, перевод на другую должность или в другое подразделение); отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

2)                предотвращение и урегулирование конфликта интересов осуществляются путемотвода или самоотвода государственного служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации (военнослужащий может заявить самоотвод при рассмотрении вопроса, например аттестационной комиссией, в ситуации конфликта интересов, написать рапорт с просьбой перевести его на другое направление работы (поручить функцию (задачу) другому лицу);

4) в случае, если служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Перечень мер предотвращения и урегулирования конфликта интересов не является исчерпывающим. Формулировка п. 4 ст. 11 Закона о противодействии коррупции, которая содержит слова «предотвращение или урегулирование конфликта интересов может состоять…» позволяет вести речь о возможности применения иных законных мер, которые будут способствовать предотвращению или урегулированию конфликта интересов[24]. В частности, может быть предложено изменение процедуры рассмотрения военнослужащим вопросов, относящихся к ситуации конфликта интересов (например, коллегиальное их рассмотрение либо по согласованию с определенным должностным лицом). Но главной мерой предотвращения конфликта интересов является сообщение военнослужащего о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов[25].

Порядок оформления такого сообщения военнослужащим утверждается соответствующим ведомственным приказом[26].

Сообщение оформляется письменно в виде уведомления о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (далее – уведомление). Форма уведомления определена в приложении к указанному приказу.

Срок представления уведомления – как только военнослужащему станет известно о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Вуведомлении должна содержаться следующая информация:

– обстоятельства – основания возникновения личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

– предлагаемые меры по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов;

– запись о намерении (или об отсутствии такового) присутствовать на заседании аттестационной комиссии.

Согласно Положению о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов[27], утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821, уведомление рассматривается подразделением кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, которое осуществляет подготовку мотивированного заключения по результатам рассмотрения уведомления.

При подготовке мотивированного заключения по результатам рассмотрения уведомления должностные лица кадрового подразделения государственного органа имеют право проводить собеседование с государственным служащим, представившим обращение или уведомление, получать от него письменные пояснения. Руководитель государственного органа или его заместитель, специально на то уполномоченный, может направлять в установленном порядке запросы в государственные органы, органы местного самоуправления и заинтересованные организации.

Уведомление, а также заключение и другие материалы представляются председателю аттестационной комиссии.

По итогам рассмотрения уведомления, а также заключения и других материалов аттестационная комиссия принимает одно из следующих решений:

а) признать, что при исполнении государственным служащим должностных обязанностей конфликт интересов отсутствует;

б) признать, что при исполнении государственным служащим должностных обязанностей личная заинтересованность приводит или может привести к конфликту интересов. В этом случае комиссия рекомендует государственному служащему и (или) руководителю государственного органа принять меры по урегулированию конфликта интересов или по недопущению его возникновения;

в) признать, что государственный служащий не соблюдал требования об урегулировании конфликта интересов. В этом случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности.

Вариант «в», как представляется, вряд ли может быть применен в ситуации, если военнослужащий надлежащим образом подал уведомление о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, так как таким образом он выражает готовность предотвратить и урегулировать возникший или потенциальный конфликт интересов.

Вопросы правильной квалификации ситуации в качестве конфликта интересов чрезвычайно важны, поскольку военнослужащий обязан совершать в этой связи обязательные действия по уведомлению, а также по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.