Административная ответственность за ненадлежащее исполнение государственного оборонного заказа: практические аспекты



А.Е. Скачкова, директор Санкт-Петербургского межрегионального центра профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих, старший советник юстиции, кандидат юридических наук, доцент

 

В статье рассматривается проблематика административной ответственности за ненадлежащее исполнение государственного оборонного заказа, анализируется состав данного правонарушения (событие правонарушения; субъект, т. е. лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), его виновность), рассматривается методика доказывания, освещаются процессуальные особенности.

В своих рассуждениях автор исходит из понимания наличия особенностей правового регулирования и правоприменения в сфере правовой охраны государственного оборонного заказа нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ)[1].

 

Область регулирования

Взаимоотношенияпо ненадлежащему исполнению государственного оборонного заказа возникают из гражданско-правового договора (государственного контракта по государственному оборонному заказу, контракта, иного договора)[2], однако его стороны, участники подчиняются нормам законодательства в сфере государственного оборонного заказа.

Иными словами, возможность возложения административной ответственности определяется по смыслу (понятиям и терминам, иным правовым положениям) действующего правового регулирования.

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» правовое регулирование отношений в сфере государственного оборонного заказа основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, названным Федеральным законом, федеральными законами в области обороны и безопасности Российской Федерации, поставок продукции для обеспечения федеральных нужд, законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, требования к надлежащему исполнению государственного контракта, заключенного в рамках государственного оборонного заказа, определяются совокупностью предписаний  закона, а именноФедеральным законом «О государственном оборонном заказе» как основным правовым актом, а в отношении надлежащего качества – федеральными законами от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации», ст. 94 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», иными правовыми актами, например: ГОСТ  РВ 15.307-2002 «Система разработки и поставки продукции на производство. Военная техника. Испытания и приемка серийных производств», ГОСТ  РВ 15.307-2003 «Военная техника. Система менеджмента качества», Рекомендации по стандартизации терминов и определений в области оборонной продукции, утвержденные Постановлением Госстандарта России от 1 апреля 2004 г. № 118-ст., и, кроме того, положениями заключенных государственных контрактов.

Ненадлежащее исполнение государственного контракта в значительной мере связывается с неисполнением (ненадлежащим исполнением) его условий, касающихся:

– количества, качества, комплектности поставляемых товаров, качества выполняемых работ, оказываемых услуг;

– сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг;

– срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг), поставляемых (выполняемых, оказываемых) по государственному оборонному заказу, в том числе неисполнения обязанности по обеспечению авансирования.

Следует иметь в виду, что правовая охрана распространяется на законность при исполнении как контракта по государственному оборонному заказу, так и иного договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа[3].

Субъектами ответственности соответственно выступают:

– должностное лицо головного исполнителя (исполнителя);

– должностное лицо государственного заказчика;

– изготовитель (лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя), поставщик (подрядчик, исполнитель);

–  федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные в области обеспечения безопасности, обороны, внешней разведки, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, государственного управления использованием атомной энергии, государственного регулирования безопасности.

При этом правовой статус должностных лиц определяется в силу наделения их властными, организационно-распорядительными или административно-хозяйственными функциями при назначении на соответствующие должности (примечание к ст. 2.4 КоАП РФ).

Следует отметить, что за административные правонарушения, предусмотренные ст.ст. 7.297.32, 7.32.1, гл. 15, ст. 19.7.2 КоАП РФ, специальные субъекты (военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы и таможенных органов) несут административную ответственность на общих основаниях.

КоАП РФ содержит как общие, так и специальные нормы. Общая норма – ст. 14.55 КоАП РФ («Нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу либо условий договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа»). Специальные:  ст. 14.49 КоАП РФ («Нарушение обязательных требований в отношении оборонной продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг»), устанавливающая ответственность за нарушение обязательных требований в отношении определенной оборонной продукции; ст. 14.55.2 КоАП РФ («Действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителя, которые приводят или могут привести к необоснованному завышению цены продукции по государственному оборонному заказу, неисполнению либо ненадлежащему исполнению государственного контракта по государственному оборонному заказу»); ст. 7.32.1 КоАП РФ («Нарушение срока и порядка оплаты товаров (работ, услуг) для государственных нужд по государственному оборонномузаказу»), устанавливающая ответственность заказчика.

Кто наделен полномочиями по наложению административных взысканий?

Возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях в сфере государственного оборонного заказа, предусмотренных ч. 3 ст. 7.29, ст.ст. 7.29.1, 7.29.2, 7.29.3, ч. 15 ст. 7.30, чч. 810 ст. 7.32 (в части государственного оборонного заказа и государственной тайны), ст. 7.32.1, ст. 7.32.6 (в части государственного оборонного заказа), ч. 11 ст. 9.16 (в части государственного оборонного заказа и государственной тайны), ст. 14.49, чч. 1, 2 и 2.1 ст. 14.55, ст.ст. 14.55.1, 14.55.2, ст. 15.14 (в части бюджетных ассигнований, выделенных для выполнения государственного оборонного заказа), ст.ст. 15.37, 19.4.2, ч. 7.1 ст. 19.5, ст. 19.7.2 (в части государственного оборонного заказа и государственной тайны) КоАП РФ, согласно  ч. 1 ст. 28.3, ст. 23.82 КоАП РФ, Постановлению Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы», Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе», Постановлению Правительства Российской Федерации от 26 августа 2013 г. № 728  «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» с 1 января 2015 г. отнесено к компетенции Федеральной антимонопольной службы[4], являющейся федеральным органом исполнительной власти, наделенным  функцией контроля за соблюдением законодательства в сфере государственного оборонного заказа.

Относительно административных правонарушений, предусмотренных  ст. 14.49 КоАП РФ, правомочиями на рассмотрение дела обладает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии, в части продукции и процессов, для которых устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии (ст. 23.33 КоАП РФ), полномочия по возбуждению дел по названному административному правонарушению также предоставлены органам, указанным в пп. 52, 53, 55, 56 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, согласно их правовой компетенции.

Порядок привлечения к административной ответственности

Согласно ч. 1.2-2 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.55.2 КоАП РФ, является принятие комиссией федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, решения, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 14.55 КоАП РФ, возбуждаются должностными лицами федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере государственного оборонного заказа (п. 94 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ), и рассматриваются судом (ст. 23.1 КоАП РФ). Грубое нарушение условий государственного контракта по государственному оборонному заказу либо условий договора, заключенного в целях выполнения государственного оборонного заказа, влечет дисквалификацию должностного лица на срок до трех лет. В соответствии с примечанием к ст. 14.55 КоАП РФ понятие грубого нарушения условий государственного контракта по государственному оборонному заказу устанавливается постановлением Правительства Российской Федерации (в настоящее время это Постановление Правительства Российской Федерации от 2 июня 2014 г. № 504 «Об установлении понятия грубого нарушения условий государственного контракта по государственному оборонному заказу»). Под грубым нарушением условий государственного контракта по государственному оборонному заказу, совершенным должностным лицом головного исполнителя, должностным лицом государственного заказчика, понимается: повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного чч. 1 и 2 ст. 14.55 КоАП РФ; нарушение условий государственного контракта, повлекшее ущерб Российской Федерации на сумму не менее 5 % (но не менее 5 млн руб.) цены государственного контракта; нарушение условий государственного контракта, повлекшее невыполнение установленного задания по государственному оборонному заказу[5].

При этом следует учитывать, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных  ст. 14.49, ч. 3 ст. 14.55 КоАП РФ, рассматриваются судами в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение суда (ч. 2 ст. 23.1 КоАП РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ общий срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства в сфере государственного оборонного заказа (в части административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.32.1, чч. 1, 2 и 2.1 ст. 14.55, ст.ст. 14.55.1, 14.55.2, 15.37, 15.40, 15.40.1, 19.4.2, ч. 7.1 ст. 19.5, ч. 2 ст. 19.7.2 КоАП РФ) составляет один год; в остальных случаях следует иметь в виду, что в силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судом, – по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. В этой связи при правовой ситуации назначения штрафа или дисквалификации (ч. 3 ст. 4.5 КоАП РФ) срок давности не изменяется.  Вместе с тем, ч. 6.1 ст. 4.5 КоАП РФ установлен особый срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 14.55.2 КоАП РФ: этот срок начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по государственному контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа.

Санкции вышеназванных статей предусматривают ответственность должностных лиц, юридических лиц и наказание в виде предупреждения, административного штрафа, дисквалификации должностного лица. Относительно возможности замены административного штрафа на предупреждение при наличии обстоятельств, указанных в п. 2 ст. 3.4, ст. 4.1.1 КоАП РФ, необходимо учитывать, что данные нормы применяются за впервые совершенное административное правонарушение, при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда безопасности государства, а также при отсутствии имущественного ущерба и только в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства[6].

Спорные моменты

Судебная практика позволяет выделить наиболее спорные моменты в связи с привлечением к административной ответственности за ненадлежащее исполнение государственного оборонного заказа.

Прежде всего, следует выяснить и доказать  заключение гражданско-правового договора в целях исполнения государственного оборонного заказа[7].

Так, в постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2018 г. № 13АП-4954/2018 по делу № А56-75340/2017 отмечено, что положения Федерального закона «О государственном оборонном заказе» применяются к тем договорам, которые заключены в соответствии с этим Законом.  В ст. 6.1 названного Закона установлено, что государственному контракту присваивается идентификатор государственного контракта[8].

Правовой статус стороны государственного оборонного контракта (контракта, иного гражданско-правового договора) определяется в силу закона[9].

Далее, исходя из вышеизложенных обстоятельств, при разрешении вопроса о привлечении должностного лица к административной ответственности следует в совокупности с ранее установленными факторами правового статуса участника (организации) оборонного заказа определить, какие именно служебные обязанности не исполнены (ненадлежащим образом исполнены), занятие какой должности предусматривает данные обязанности и на какое физическое лицо во вменяемый период времени (дату административного правонарушения) они были возложены.

Согласно ст. 2.4 КоАП РФ административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Иными словами, должностные обязанности по занимаемой должности и согласно правовому статусу в конкретных гражданско-правовых отношениях определяются в приоритете в силу закона (например, гл. 3 Федерального закона «Об оборонном заказе» и др.) и далее локальными нормативными актами (приказом о приеме на работу, трудовым договором (контрактом), должностной инструкцией и др.).

 При этом в зависимости от деяния возможна ответственность руководителя организации, главного бухгалтера[10], иных должностных лиц организации.

Например, Саратовский областной суд по делу № 4А-207/2018 от 10 апреля 2018 г. признал не обоснованными доводы временного генерального директора АО НПП «Контакт» К.М.А. о том, что ответственность должны нести либо заместитель исполнительного директора АО НПП «Контакт», либо, поскольку организация обладает правовым статусом исполнителя, должностное лицо головного исполнителя или должностное лицо государственного заказчика.

Анализ судебной практики о привлечении к административной ответственности ввиду поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг ненадлежащего качества позволяет обратить внимание на следующие позиции суда.

Так, в решении по делу № 7-717/2018 (21-406/2018) от 3 мая 2018 г. Пермским краевым судом довод жалобы на то, что полученный отрицательный результат периодических испытаний не связан с ошибками при проведении испытаний, а связан с низким качеством проведения ремонта прицелов ПГ-2 в АО «<...>», что не является следствием неисполнения или ненадлежащего исполнения должностных обязанностей Р.О.В., а также что контракт был выполнен в установленные сроки и в полном объеме, отклонен, поскольку в ходе проведения испытаний выявлены нарушения обязательных требований в отношении оборонной продукции, поставляемой по государственному оборонному заказу, в связи с чем уполномоченным лицом и было принято решение о приостановке приемки и отгрузки изделия. Последующее устранение выявленных несоответствий согласно ГОСТ РВ 15.307-2002 и поставка продукции надлежащего качества правового значения не имеют, поскольку в силу ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ именно на головном исполнителе ПАО «Мотовилихинские заводы» лежит обязанность по обеспечению поставки продукции по государственному оборонному заказу в соответствии с условиями государственного контракта, обеспечению соответствия продукции обязательным требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании и (или) государственным контрактом, а также по обеспечению качества работ, услуг, выполняемых по государственному оборонному заказу, что в данном случае в период с 25 августа 2017 г. по 27 сентября 2017 г. выполнено не было в связи с отрицательным результатом при проведении испытаний изделия 2С1 после капитального ремонта, выполненного ПАО «Мотовилихинские заводы»[11].

При этом, как указано в решении Ульяновского областного суда от 15 марта 2018 г. по делу № 7-70/2018, судом отмечено, что само по себе выявление недостатков товара на одном из этапов его изготовления не свидетельствует о нарушении обязательных требований в отношении оборонной продукции.

Важным аспектом обеспечения выполнения государственного оборонного заказа является четкое, ясное и понятное отражение в договоре порядка (юридического факта) исполнения обязательств, момента возникновения обязательств по проведению  взаиморасчетов[12].

Так, постановлением Федеральной антимонопольной службы от 12 мая 2017 г. по делу № 4-7.32-606/00-34-17 производство по делу прекращено по п. 1 ч. 1.1 ст. 29.9, ст. 24.5 КоАП РФ ввиду того, что не был доказан факт события преступления, отмечено, что из материалов дела не представляется возможным определить время административного правонарушения (установить даты получения управлением материально-технического обеспечения «Ц» оригиналов надлежаще оформленных отчетных документов, указанных в п. 4.1.5 Контракта (товарных накладных, счетов-фактур, счета на оплату, отчета о транзакциях), а равно установить (идентифицировать) событие административного правонарушения, по факту которого было возбуждено указанное дело об административном правонарушении.

Как избежать ответственности?

В судебной практике известны случаи, когда процессуальные нарушения при доказанности административного правонарушения могут влечь освобождение виновных лиц от ответственности.

Так, наибольшее распространение получили нарушения по информированию должностных лиц, привлекаемых к административной ответственности.

 Следует иметь в виду, что направление извещений по юридическому адресу организации, в которой работает лицо, привлекаемое к административной ответственности, не освобождает, в силу ст.ст. 28.2, 25.1, 25.15 КоАП РФ, от обязанности известить надлежащим образом указанное лицо по месту жительства[13].

Так, в решении Пензенского областного суда от 23 ноября 2017 г. по делу № 7-557/2017 отмечено, что при доказанности совершения К. административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.49 КоАП РФ, постановление о привлечении К. к административной ответственности подлежит отмене в связи с существенным нарушением процессуальных требований КоАП РФ при рассмотрении должностным лицом УФАС по Нижегородской области дела об административном правонарушении.

Рассмотрение охранительных норм КоАП РФ вызывает необходимость указать на комплексность мер по восстановлению режима законности в стране, возможность одновременного применения, при наличии к тому достаточных оснований, всех видов юридической ответственности. Согласно  ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Неисполнение (ненадлежащее исполнение) государственного оборонного контракта (контракта) влечет применение гражданско-правовой ответственности, в этом случае необходимо обратить внимание на Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28 июня 2017 г., Обзор судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 мая 2018 г. Отказ государственного заказчика от применения мер гражданско-правовой защиты может быть расценен как коррупционное проявление (п. 1 ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции»). Одновременно деяние может образовывать признаки преступления, предусмотренного ст. 201.1 УК РФ («Злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа»), ст. 285.4 УК РФ («Злоупотребление должностными полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа), а также ст. 200.4 УК РФ («Злоупотребления в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд»), ст. 200.5 УК РФ («Подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок»), ст. 200.6 УК РФ («Заведомо ложное экспертное заключение в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).

 

 

 



[1] В тексте использована судебная практика из базы «КонсультантПлюс».

[2] Далее – контракт.

[3] Решение Санкт-Петербургского городского суда от 27 марта 2018 г. № 7-382/2018 по делу № 12-836/17.

[4] Постановление Сахалинского областного суда от 30 августа 2018 г. по делу № 4а-365/2018; постановление Алтайского краевого суда от 26 декабря 2016 г. по делу № 4а-1077/2016.

[5] Постановление Нижегородского областного суда от 9 марта 2016 г. по делу № 4а-249/2016.

[6] Постановление Хабаровского краевого суда от 17 сентября 2018 г. по делу № 4А-516/2018 (требование: «О привлечении к административной ответственности по ст. 14.55 КоАП РФ (нарушение условий госконтракта по оборонному заказу) по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2.1 ст. 14.55 КоАП РФ, в отношении генерального директора ПАО "Амурский судостроительный завод"»).

[7]  Постановление Алтайского краевого суда от 26 декабря 2016 г. по делу № 4а-1077/2016 (требование: «Об отмене актов о привлечении к административной ответственности по ст. 14.55 КоАП РФ (нарушение условий госконтракта по оборонному заказу)» и др.).

[8] Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2018 г. № 13АП-4954/2018 по делу № А56-75340/2017.

[9] Постановление Нижегородского областного суда от 9 марта 2016 г. по делу № 4а-249/2016; решение Пермского краевого суда от 17 октября 2017 г. по делу № 7-1970/2017(21-1238/2017); постановление  Самарского областного суда от 14 мая 2018 г. № 4а-515/2018.

[10] Постановление Приморского краевого суда от 3 апреля 2017 г. № 4а-248; решение судьи Уссурийского районного суда Приморского края от 20 июля 2016 г.; решение судьи Приморского краевого суда от 30 августа 2016 г. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2.1 статьи 14.55 КоАП РФ, в отношении должностного лица – заместителя управляющего директора ОАО по финансово-экономической работе главного бухгалтера А.И.А. 

[11] Решение Пермского краевого суда от 3 мая 2018 г. по делу № 7-717/2018(21-406/2018); решение Ульяновского областного суда от 15 марта 2018 г. по делу № 7-70/2018.

[12] Например, см. постановление Самарского областного суда  от 14 мая 2018 г. № 4а-515/2018.

[13] Решение Пензенского областного суда от 23 ноября 2017 г. по делу № 7-549/2017; постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2018 г. № 13ап-4954/2018 по делу № а56-75340/2017.