О некоторых особенностях осуществления закупок для нужд обороны страны и безопасности государства

А.В. Самойлов, научный сотрудник, Центр правовых исследований

 

С 1 января 2014 г. в Российской Федерации действует Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (далее – Закон № 44-ФЗ). Закон № 44-ФЗ и подзаконные акты призваны образовать в совокупности контрактную систему в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – контрактная система в сфере закупок).

Бюджетные траты в рамках контрактной системы в сфере закупок составляют значительные суммы. По итогам 2017 г. в Единой информационной системе в сфере закупок было размещено извещений о закупках на сумму 7,1 трлн руб. Общий объем заключенных контрактов составил порядка 6,2 трлн руб. (без учета контрактов, сведения о которых составляют государственную тайну и не размещаются в открытом доступе)[1].

Закон № 44-ФЗ носит концептуальный характер в части регламентации процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при заключении контрактов, предметами которых являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарным предприятием[2] либо иным юридическим лицом в соответствии с чч. 1, 2.1, 4 и 5 ст. 15 названного Закона.

Указанные правоотношения в полной мере распространяются на военные организации, под которыми понимаются непосредственно выполняющие задачи военной безопасности, комплектуемые военнослужащими полностью или частично, штатные организации ведомства, в котором предусмотрена военная служба[3].

Перечень отношений, регулируемых Законом № 44-ФЗ, широк и включает в себя планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение контрактов, особенности исполнения контрактов, мониторинг закупок, аудит в сфере закупок, контроль в сфере закупок. Из-под действия Закона № 44-ФЗ исключены лишь отдельные закупки, указанные в ч. 2 ст. 1 данного Закона.

Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг развивается, претерпевая регулярные изменения под влиянием внешних и внутренних факторов. С момента принятия Закона № 44-ФЗ в него было внесено 48 изменений, а также принято более 100 подзаконных актов[4].

Конечно, каждому нормативному правовому акту, особенно в сфере государственных закупок, необходима качественная антикоррупционная экспертиза, направленная на выявление в них правовых норм, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении нормативных правовых актов[5].

Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и нужд отдельных видов юридических лиц» от 3 июля 2016 г. № 321-ФЗ на все государственные унитарные предприятия возложена обязанность осуществлять закупки товаров, работ, услуг строго в соответствии с Законом № 44-ФЗ, в том числе предоставлять общий доступ к сведениям о своих закупках. В связи с этим возникла необходимость сделать исключения для федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства. Реализовано это было в Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 28 декабря 2016 г. № 474-ФЗ.

Выделение в особую категорию федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, позволило не допустить утрату гибкости и оперативности действий в условиях, требующихся для своевременного и качественного решения поставленных задач. Это не стало причиной снижения эффективности закупок, и в то же время сохранило требования о соблюдении конкретных процедур. Закупочная деятельность таких государственных унитарных предприятий выведена в сферу действия Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ (далее – Закон № 223-ФЗ).

Содержание пояснительной записки к проекту федерального закона, впоследствии принятого 28 декабря 2016 г. за номером 474-ФЗ, раскрывает первичную идею защитить таким способом интересы некоторых государственных унитарных предприятий, осуществляющих деятельность в сфере распространения массовой информации[6]. В дальнейшем законодателем принято решение расширить сферу действия законопроекта и на государственные унитарные предприятия, имеющие существенное значение для обороноспособности и безопасности государства, включаемые в утверждаемый Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации перечень.

Правительство Российской Федерации в целях реализации п. 6 ч. 2 ст. 1 Закона № 223-ФЗ распоряжением от 31 декабря 2016 г. № 2931-р утвердило перечень федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства (далее – Перечень). Анализ редакций Перечня показывает, что в течение одного года он увеличился практически в два раза. Из этого следует вывод, что данное решение оказалось эффективным инструментом поддержки деятельности государственных унитарных предприятий, которые смогли обосновать перед Правительством Российской Федерации свое существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации либо для обороноспособности и безопасности государства путем предоставления возможности обеспечивать свои нужды посредством менее «зарегулированных» процедур закупок.

Результаты мониторинга развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации, рассмотренные на Коллегии Счетной палаты Российской Федерации, подтверждают вывод о том, что законодательством о контрактной системе в сфере закупок на каждом этапе осуществления закупки предусмотрено формирование заказчиком значительного количества документов, что на практике приводит к дополнительным трудовым и материальным затратам не только заказчиков, но и участников закупки[7].

Заметным изменением в контрактной системе в сфере закупок стало Постановление Правительства Российской Федерации «Об особенностях осуществления закупки для нужд обороны страны и безопасности государства» от 27 ноября 2017 г. № 1428 (далее – Постановление № 1428), период действия которого определен до 1 января 2019 г. Указанным Постановлением определены особенности осуществления закупок для Министерства обороны Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, а также подведомственных им государственных учреждений и государственных унитарных предприятий.

Сущность нововведений заключается в обязанности применять закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). При этом проведение запроса котировок для обеспечения деятельности заказчика на территории иностранного государства, закупка товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну, закупка товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) Постановлением № 1428 не затрагиваются.

В связи с внесенными изменениями указанные органы исполнительной власти и подведомственные им государственные учреждения и государственные унитарные предприятия в случае осуществления закупки товаров, работ, услуг, включенных в Перечень[8], а также иных товаров, работ, услуг путем электронного аукциона обязаны проводить закрытый аукцион с использованием функционала специализированной электронной площадки, оператором которой является общество с ограниченной ответственностью «Автоматизированная система торгов государственного оборонного заказа» (далее – специализированная электронная площадка).

Короткий срок перехода на новый порядок осуществления закупок (Постановление № 1428 опубликовано 29 ноября 2017 г., вступило в силу 7 декабря 2017 г.) вызвал некоторые трудности.

Специализированная электронная площадка не обеспечила достаточную степень конкуренции торгов, так как на данной площадке не было аккредитовано большинство участников закупок, ранее участвовавших в торгах на основных электронных площадках. А в некоторых отдельных случаях закупки и вовсе не состоялись по причине отсутствия заявок на участие в закрытом аукционе, хотя ранее при проведении подобных закупок в форме электронных аукционов таких трудностей не возникало. При этом следует осознавать, что несвоевременное снабжение материальными средствами создает угрозу невыполнения поставленных задач[9].

Конечно, заказчики также размещали извещения о проведении закупок в Единой информационной системе, что позволяло потенциальным участникам узнавать о проведении торгов и месте их проведения. Для подачи заявок участникам требовалось пройти аккредитацию на специализированной электронной площадке, которая на практике занимает 30 – 35 дней. В сложившейся ситуации заказчикам было рекомендовано заранее объявлять о проведении закрытого электронного аукциона, т. е. за рамками сроков, установленных Законом № 44-ФЗ. Но рекомендации не всегда были исполнимы ввиду отдельных внутренних обстоятельств, влияющих на деятельность заказчиков. Вместе с тем, этот недостаток если и имел негативные последствия в виде снижения степени конкуренции в отдельных закупках и отсутствия экономического эффекта, то не оказал критически важного влияния на соответствующие бюджеты и носил временный характер.

В развитие Постановления № 1428 принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"» от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ, который на постоянной основе закрепляет обязанность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, государственного управления в области обеспечения безопасности Российской Федерации, подведомственных им государственных учреждений, государственных унитарных предприятий, за исключением случаев, установленных ч. 2 ст. 84.1 Закона № 44-ФЗ (перечень указанных органов, учреждений и предприятий утверждается Правительством Российской Федерации), применять только закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

История принятия Закона № 504-ФЗ вызывает особый интерес. Законопроект был внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации еще 15 октября 2014 г. во исполнение протокола заседания Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 41. Законопроект предусматривал только внесение изменений в части регламентации проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме. К активной фазе рассмотрения поступившего документа законодатель приступил через три года, в конце 2017 г. За это время произошла обкатка электронных площадок, на которых проводятся государственные закупки, устранены основные недочеты в их работе. Опытным путем подтверждена экономическая эффективность электронных способов закупок, заключающаяся в наличии экономии между планируемыми ценами контрактов и стоимостью реальных сделок, а также в значительном увеличении числа потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), участвующих в закупках, независящего от количества приглашений заказчика. Например, по итогам 2017 г. экономия бюджетных средств составила порядка 400 млрд руб. Среднее снижение цен при проведении конкурентных закупок составило 8 %[10].

Положения, устанавливающие особенности осуществления закупок для нужд обороны страны и безопасности государства, появились в тексте законопроекта на этапе рассмотрения во втором чтении. Документация, сопровождающая принятие Закона № 504-ФЗ, не содержит пояснений необходимости перевода закупок федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, государственного управления в области обеспечения безопасности Российской Федерации, подведомственных им государственных учреждений, государственных унитарных предприятий, в закрытые способы. О таких причинах можно только догадываться в контексте сложившихся международных отношений.

Законодатель повышает открытость и эффективность закупок для государственных нужд, но в то же время защищает от излишнего распространения сведения о закупках для нужд обороны страны и безопасности государства. Закрытые конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме должны применяться на специализированной электронной площадке с использованием защищенных каналов связи.

Торги на электронных площадках позволяют обеспечивать общий доступ к сведениям о сторонах закупки и ее содержании, что повышает прозрачность расходования бюджетных средств. Однако общедоступность информации о некоторых закупках, наоборот, может принести больше вреда в части защиты определенных сведений, чем экономический эффект[11].

Контрактная система в сфере закупок нередко включает в себя взаимоисключающие элементы, которые необходимо приводить в равновесие. Это необходимость сочетания открытости и прозрачности государственных закупок и в то же время сохранения в тайне тех сведений, которые могут быть использованы в дальнейшем противником против Российской Федерации, в том числе защиты государственной тайны. Эффективность расходования бюджетных средств напрямую зависит от строгого выполнения всех предусмотренных контрактной системой в сфере закупок процедур и составления соответствующей документации для обеспечения контроля за качеством их проведения. Составление значительного объема документов в совокупности с регулярным изменением порядка проведения закупочных процедур сильно затрудняет деятельность государственных заказчиков, а иногда и вовсе не позволяет решать возложенные на них задачи. А уход от соблюдения закупочных процедур, в свою очередь, затрудняет обеспечение экономической эффективности.

В сложившихся условиях законодатель вынужден применять нестандартные решения, такие как: электронная площадка для торгов, но закрытая для общего доступа, выделение отдельных организаций в особые категории с предоставлением возможности закупать товары, работы, услуги за рамками Закона № 44-ФЗ.



[1] Правительство Российской Федерации. Документы и события: федеральная контрактная система: госзакупки. URL: http://government.ru/info/32035 (дата обращения: 12.05.2018).

[2] За исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации.

[3] Бараненков В.В. Юридическая личность военных организаций: моногр. М., 2008. 101 с.

[4] Счетная палата Российской Федерации: контрактная система в сфере закупок требует оптимизации. URL: http://audit.gov.ru/press_center/news/32996 (дата обращения: 28.05.2018).

[5] Кудашкин А.В., Харитонов С.С. Некоторые аспекты организации проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы // Вестн. Акад. Генер. прокуратуры Рос. Федерации. 2010. № 2. С. 12.

 

[6] Пояснительная записка к законопроекту (Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству). URL: http://sozd.parlament.gov.ru/download/9AE1D9BB-E4DB-4A29-B9F4-6E0AB3982E63 (дата обращения: 12.05.2018).

[7] Счетная палата Российской Федерации: контрактная система в сфере закупок требует оптимизации. URL: http://audit.gov.ru/press_center/news/32996 (дата обращения: 28.05.2018).

[8] Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2016 г. № 471-р.

[9] Свининых Е.А. О правовых режимах закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства // Право в Вооруженных Силах. 2015. № 12.

[10] Правительство Российской Федерации. Документы и события: федеральная контрактная система: госзакупки. URL: http://government.ru/info/32035 (дата обращения: 12.05.2018).

[11] О некоторых вопросах информационной прозрачности рынка см. также: Свининых Е.А. Противодействие сговорам участников закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства // Право в Вооруженных Силах. 2015. № 10.