Об ограничении доступа к информации о закупках продукции для обеспечения обороны страны и безопасности государства

Е.А. Свининых, доктор юридических наук, доцент;

Е.А. Назарова, кандидат юридических наук

 

С 1 июля 2018 г. вступили в силу положения п. 5 ч. 2 ст. 84 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (далее – Закон о контрактной системе). Дополнение ими Закона о контрактной системе, произошедшее в результате принятия Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ (далее – Закон № 504-ФЗ), позволило расширить круг оснований применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). В результате такие способы подлежат применению, помимо прочего, в случаях закупок федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, государственного управления в области обеспечения безопасности Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями. Перечень указанных органов, учреждений и предприятий утверждается Правительством Российской Федерации. При этом закрытые способы в «бумажной» форме не подлежат применению в случае возложения Правительством Российской Федерации на вышеназванных заказчиков обязанности осуществления закрытых электронных процедур (п. 5 ч. 2 ст. 84, ч. 2 ст. 84.1 Закона о контрактной системе).

Необходимо учитывать то обстоятельство, что согласно пп. 1 – 2 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются при осуществлении закупок, сведения о которых составляют государственную тайну (далее – закрытые закупки). Следовательно, положения п. 5 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе позволяют охватить те закупки включенных в правительственный перечень заказчиков, сведения о которых не составляют государственную тайну (далее – открытые закупки).

Заметим, что закрепленные в новой редакции Закона о контрактной системе особенности закупок заказчиков, включенных в правительственный перечень, не ограничиваются применением закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при осуществлении открытых закупок. Анализ изменений, внесенных в Закон о контрактной системе Законом № 504-ФЗ, позволяет прийти к выводу, что законодатель ограничил информационную открытость закупок, осуществляемых указанными заказчиками у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). В силу требований ч. 2 ст. 93 Закона о контрактной системе при осуществлении открытой закупки без проведения конкурентных процедур данные заказчики не размещают в единой информационной системе (далее – ЕИС) извещение об осуществлении такой закупки.

Какую цель преследует законодатель, ограничивая доступ к информации даже об открытых закупках, если они осуществляются определенными заказчиками, наделенными специальной компетенцией в сфере обороны страны и безопасности государства? Как уже указывалось ранее, основная цель заключается в выведении контрагентов Минобороны России, ФСБ России и других заказчиков из-под санкций, предусмотренных принятым в США в августе 2017 г. Законом о противодействии противникам Америки посредством санкций (CounteringAmericasAdversariesThroughSanctionsAct)[1]. Именно для этого Правительство Российской Федерации еще до принятия Закона № 504-ФЗ установило в своем Постановлении от 27 ноября 2017 г. № 1428 (далее – Постановление № 1428) особенности осуществления закупки для нужд обороны страны и безопасности государства.

Первоначально предполагалось, что действие Постановления № 1428 продлится до 1 июля 2018 г., однако впоследствии оно было продлено до 1 января 2019 г. Перечень же заказчиков, предусмотренный п. 5 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе, пока не утвержден. В связи с этим изучение содержания Постановления № 1428 и проблем, возникающих при выполнении закрепленных в нем требований, представляет значительный интерес. В Законе о контрактной системе отсутствует ряд правил, содержащихся в Постановлении № 1428. Это не свидетельствует о принципиальном изменении подходов в отношении способов достижения цели ограничения доступа к информации об открытых закупках продукции для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Причина данного расхождения заключается в ином. На момент принятия Закона № 504-ФЗ прошло сравнительно немного времени со дня вступления в силу Постановления № 1428 и нельзя было учесть проблемы, возникающие в процессе реализации содержащихся в последнем норм. Существование же проблем подтверждается последующим неоднократным внесением изменений в Постановление № 1428. Исходя из вышеизложенного можно сделать предположение о наличии высокой вероятности внесения изменений и дополнений в Закон о контрактной системе, основу которых будут составлять правовые предписания из Постановления № 1428. Необходимость включения последних в Закон о контрактной системе очевидна. Постановление № 1428 было принято в соответствии со ст. 111 Закона о контрактной системе, согласно которой Правительство Российской Федерации уполномочено определять особенности осуществления конкретной закупки. Принимаемые с этой целью правительственные акты являются по своей природе индивидуальными правовыми актами и издаются в форме распоряжений. Данный вывод подтверждается как позицией отдельных ученых, так и ранее сложившейся нормотворческой практикой[2]. Однако Постановление № 1428 является нормативным правовым, а не индивидуальным правовым актом. Нормативные правовые акты рассчитаны на многократное применение и обращены к индивидуально неопределенному кругу лиц. Специалисты уже делали справедливые замечания о довольно вольной трактовке Правительством Российской Федерации категории «конкретная закупка», использованной в ст. 111 Закона о контрактной системе, как неопределенной группы закупок со специфическим объектом и субъектным составом[3]. Очевидно, что более правильным de lege lata будет установление особенностей осуществления закупок продукции для обеспечения обороны страны и безопасности государства на законодательном уровне, а не на уровне правительственных постановлений.

Обращаясь к анализу содержания Постановления № 1428, первоначально обратим внимание на пределы его действия. В приложении к нему определены его субъектные пределы. Во-первых, Постановление № 1428 распространяется на три федеральных органа исполнительной власти – Минобороны России, ФСБ России, СВР России. Во-вторых, в субъектную сферу его действия включены подведомственные данным органам государственные учреждения и государственные унитарные предприятия.

Что касается предметных пределов действия Постановления № 1428, то в первые месяцы после его принятия отдельные практики ставили под сомнение необходимость руководствоваться требованиями этого нормативного правового акта при осуществлении закупок вне рамок государственного оборонного заказа (далее – ГОЗ). В качестве аргумента ими указывалось на использование в названии Постановления № 1428 понятия «закупки для нужд обороны страны и безопасности государства». Объем этого понятия на нормативном уровне четко не определен. Только в п. 1 ст. 3 Федерального закона «О государственном оборонном заказе» от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (далее – Закон о гособоронзаказе) определена такая цель поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг), как обеспечение обороны и безопасности Российской Федерации. Исходя из этого делался вывод о распространении положений Постановления № 1428 только на закупки в рамках ГОЗ.

Ранее уже отмечалась ошибочность подобного узкого понимания закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства[4]. Кроме того, из содержания самого Постановления № 1428 следует, что в качестве закупок для нужд обороны страны и безопасности государства необходимо рассматривать любые закупки заказчиков по перечню согласно приложению к Постановлению № 1428. В частности, в п. 1 Постановления № 1428, очерчивающего пределы действия названного нормативного правового акта, не указано, что речь идет только о закупках в рамках ГОЗ. Ограничен лишь круг заказчиков, осуществляющих закупки.

Если изучить содержание п. 5 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе, то нетрудно заметить, что в нем для очерчивания круга случаев, когда подлежат применению закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), законодатель использовал исключительно субъектный критерий. На наш взгляд, данный технико-юридический прием достаточно удачен, так как позволяет исключить неопределенность правового регулирования.

В Постановлении № 1428 (абз. 1 п. 1) доступ к информации об открытых закупках Минобороны России, ФСБ России и других заказчиков согласно утвержденному перечню был ограничен путем сужения круга допустимых способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя). По общему правилу применению подлежат закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион. Перечисленные закупочные процедуры не предполагают необходимости размещения в ЕИС обширного массива информации о них. Из иных конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) разрешается проводить только запрос котировок для обеспечения деятельности заказчика на территории иностранного государства (ст. 75 Закона о контрактной системе). Кроме того, заказчики могут осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе.

Анализ положений п. 1 Постановления № 1428 позволяет говорить о необходимости разграничения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), применяемых при осуществлении:

1) закрытых закупок, т. е. закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, сведения о которых составляют государственную тайну, либо закупок товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну и содержатся в документации о закупке или в проекте контракта;

2) открытых закупок, т. е. закупок, сведения о которых не составляют государственную тайну.

При применении первой группы закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) заказчикам следует руководствоваться положениями Закона о контрактной системе. Причем правила проведения указанных закупочных процедур поставлены в нем в зависимость от вида закрытой закупки. Так, для закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, сведения о которых составляют государственную тайну (п. 1 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе), в Законе о контрактной системе определен один порядок. Иной порядок установлен для закупок товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну и содержатся в документации о закупке или в проекте контракта (п. 2 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе).

Обратим также внимание на то, что в случае осуществления закрытых закупок заказчики обязаны согласовывать применение закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) с ФАС России (ч. 3 ст. 84 Закона о контрактной системе). Несоблюдение этой обязанности является основанием для привлечения к административной ответственности (ч. 3 ст. 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Что касается открытых закупок, то Постановлением № 1428 (п. 1) заказчику предоставлено право самостоятельно выбирать порядок применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей): либо порядок, установленный для случаев, предусмотренных п. 1 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе, либо порядок, установленный для случаев, предусмотренных п. 2 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе. При выборе порядка, установленного для случаев, предусмотренных п. 2 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе, с заказчика слагается предусмотренная ч. 3 ст. 84 данного Закона обязанность согласовывать с ФАС России применение закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)[5]. Очевидно, что именно этот порядок и выбирает большинство заказчиков при осуществлении открытых закупок в целях сокращения временных издержек на процедуру согласования. Кроме того, о правильности нашего вывода свидетельствует неопределенность процедуры согласования применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при осуществлении открытых закупок. Порядок, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 31 марта 2015 г. № 189[6], ориентирован исключительно на закрытые закупки. В соответствии с ним заказчикам необходимо обосновать отнесение сведений, связанных с закупкой, к сведениям, составляющим государственную тайну. Однако при осуществлении открытых закупок такие сведения не используются. Следовательно, обосновывать нечего.

Заметим, что фактически при осуществлении открытых закупок круг возможных для применения закрытых способов определения подрядчиков (поставщиков, исполнителей) ограничен закрытыми электронными аукционами. Особенности их проведения определены в Постановлении № 1428 (пп. 3 – 3.1). Что касается различных видов закрытых конкурсных торгов (в том числе в электронной форме), то нормы об их проведении, содержащиеся в действующей редакции Закона о контрактной системе и Постановлении № 1428, не учитывают особенности открытых закупок. Вследствие этого данные нормы не применимы при осуществлении таких торгов. Например, Закон о контрактной системе (ст. 85) не позволяет ответить на вопрос о круге участников закрытых конкурсных торгов. Ограничивается ли он только приглашенными лицами? Помимо этого, не определен порядок предоставления участникам торгов конкурсной документации. Подлежит ли она направлению им в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о защите государственной тайны? По утверждению начальника управления конкурентных процедур Департамента государственных закупок Минобороны России А.Е. Кондрашина, Минобороны России применяет закрытые конкурсы при осуществлении открытых закупок. Причем извещение о закрытом конкурсе размещается на специализированной электронной площадке, а документация – нет[7]. На наш взгляд, подобная практика носит ущербный характер ввиду отсутствия правовых норм, учитывающих особенности открытых закупок.

В соответствии с абз. 2 п. 1 Постановления № 1428 при признании осуществленных согласно данному Постановлению закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) не состоявшимися применяются положения Закона о контрактной системе о последствиях признания не состоявшимся открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса или аукциона в электронной форме. При этом необходимо учитывать системную взаимосвязь положений этой нормы и нормы абз. 1 п. 1 Постановления № 1428, ограничивающей круг допустимых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). На это указано в совместном письме Минфина России, Федерального казначейства и ФАС России от 29 января 2018 г. № 24-04-06/4970, 14-00-06/1303, МО/5562/18[8]. В частности, в нем отмечается, что даже если в Законе о контрактной системе в качестве последствия признания закупочной процедуры не состоявшейся определена возможность проведения новой закупки, то заказчик должен проводить ее посредством применения исключительно закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Применение других способов недопустимо.

Проблемы исполнения требований Постановления № 1428 при осуществлении открытых закупок отчетливо прослеживаются на примере применения такого способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), как закрытый электронный аукцион.

Особенности применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме раскрыты в ст. 84.1 Закона о контрактной системе, предписания которой вступили в силу с 1 июля 2018 г. Однако правила проведения при осуществлении открытых закупок одного из видов закрытых электронных процедур – закрытого электронного аукциона – стали действовать после вступления в силу Постановления № 1428. Согласно п. 3 этого Постановления в его первоначальной редакции заказчики, входящие в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень, в случае осуществления закупки товара, работы, услуги, включенных в перечень, предусмотренный ч. 2 ст. 59 Закона о контрактной системе, обязаны проводить закрытый аукцион с использованием функционала специализированной электронной площадки, оператором которой является общество с ограниченной ответственностью «Автоматизированная система торгов государственного оборонного заказа» (далее – специализированная электронная площадка). По сути, это означало введение в практику деятельности заказчиков способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), еще не предусмотренного Законом о контрактной системе, – закрытого электронного аукциона. В последующем п. 3 Постановления № 1428 был изложен в новой редакции[9]. Заказчикам было предоставлено право на проведение закрытого электронного аукциона в случае закупки продукции, не включенной в вышеуказанный перечень. Это несколько упростило положение заказчиков ввиду отсутствия правовых норм, определяющих порядок проведения закрытых конкурсных торгов при осуществлении открытых закупок.

После вступления в силу положений Закона о контрактной системе, посвященных закрытым электронным процедурам, ряд новых предписаний должен исполняться и при организации и проведении закрытых электронных аукционов в ходе осуществления открытых закупок. Так, согласно ч. 4 ст. 84.1 Закона о контрактной системе не допускается взимание с участников закупки платы за аккредитацию на специализированной электронной площадке. Однако, несмотря на данный запрет, участники закупки все равно несут расходы при аккредитации на этой площадке. Для получения доступа к информационным ресурсам специализированной электронной площадки и возможности работы с ними требуется обеспечить соответствие рабочих мест пользователей предъявляемым техническим требованиям, получить сертификат ключа электронной подписи, выполнить настройки рабочего места и организовать защищенный канал связи от рабочего места пользователя до информационных ресурсов специализированной электронной площадки[10]. Организация защищенного канала связи предполагает приобретение комплекта программного обеспечения ViPNet[11]. Стоимость комплекта как для заказчиков, так и для участников закупки составляет около 10 тыс. руб. за комплект для одного рабочего места[12].

Следует также заметить, что участники закупок, аккредитованные на специализированной электронной площадке, должны обеспечить информационную безопасность автоматизированного рабочего места, подключаемого к информационным ресурсам площадки. В частности, требуется предпринять меры по соблюдению требований к размещению, специальному оборудованию, охране и организации режима в помещениях, где установлены средства криптографической защиты информации[13]. Это, без сомнения, увеличит издержки участников закупки и повлечет сокращение желающих участвовать в закрытых электронных процедурах.

В § 5 гл. 3 Закона о контрактной системе закреплены нормы, определяющие особенности применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Однако они ориентированы на случаи осуществления закрытых закупок. Поэтому Закон о контрактной системе в действующей редакции оставляет без ответа многие вопросы, связанные с проведением закрытого электронного аукциона при осуществлении открытых закупок продукции для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, как уже отмечалось выше, на момент введения в действие Постановления № 1428 положения Закона о контрактной системе в части закрытых электронных процедур не вступили в силу. Как следствие, перед заказчиками встал вопрос о порядке проведения закрытого электронного аукциона. В первоначальной редакции Постановления № 1428 отсутствовали нормы, определяющие этот порядок. Для восполнения правового пробела Минфином России, Федеральным казначейством и ФАС России была сформулирована позиция, основывающаяся на принципах разумности, единства контрактной системы, а также положениях ст. 6 Гражданского кодекса Российской Федерации. В соответствии с данной позицией при проведении закрытого аукциона с использованием функционала специализированной электронной площадки целесообразно применять в части, не противоречащей Постановлению № 1428, порядок проведения электронного аукциона, в том числе в части требований к порядку подачи заявок, рассмотрению первых частей заявок, проведению процедуры торгов, рассмотрению вторых частей заявок, заключению контракта[14].

В дальнейшем Постановление № 1428 было дополнено п. 3.1, согласно которому при проведении закрытого аукциона с использованием функционала специализированной электронной площадки осуществляются:

– информационное взаимодействие ЕИС со специализированной электронной площадкой в части предоставления из ЕИС извещения об осуществлении в соответствии с названным Постановлением закупки, проводимой в порядке, установленном для случая, предусмотренного п. 2 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе, изменений в такое извещение;

– предоставление документации о закупке исключительно участникам закупки, аккредитованным на специализированной электронной площадке, посредством функционала такой площадки с момента ее направления заказчиком на специализированную электронную площадку по запросу таких участников, направляемому посредством функционала такой площадки;

– применение положений Закона о контрактной системе (за исключением требований о размещении информации в ЕИС), регулирующих срок размещения документации о закупке, порядок подачи заявок, рассмотрения первых частей заявок, проведения процедуры электронного аукциона, рассмотрения вторых частей заявок, заключения контракта при проведении электронного аукциона;

– исчисление срока, начало течения которого предусмотрено Законом о контрактной системе со дня размещения информации и документов в ЕИС, со дня направления участниками контрактной системы такой информации и таких документов на специализированную электронную площадку.

Проведенный анализ действующей редакции Закона о контрактной системе и практики реализации положений Постановления № 1428 позволяет сделать следующее предложение de lege ferenda. Осуществление открытых закупок продукции для обеспечения обороны страны и безопасности государства посредством применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) требует внесения в названный Закон изменений и дополнений, позволяющих установить для таких случаев специальный порядок проведения закупочных процедур. Этот порядок, в частности, должен предусматривать особенности информирования потенциальных участников закупки о проведении закрытой закупочной процедуры, предоставления конкурсной (аукционной) документации.

Помимо сужения круга допустимых для применения способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в Постановлении № 1428 были закреплены нормы, направленные на ограничение действия принципа открытости информации о контрактной системе в сфере закупок.Согласно требованиям ч. 4 ст. 4 Закона о контрактной системе в ЕИС не размещаются сведения, составляющие государственную тайну. В силу понятных причин на сведения об открытых закупках данный запрет не распространяется. Постановление № 1428 ограничило доступ к этим сведениям. Так, в соответствии с п. 2 данного Постановления заказчики не размещают в ЕИС информацию и документы, размещение которых предусмотрено Законом о контрактной системе (например, планы закупок, планы-графики, документацию о закупке, протоколы, составляемые при определении поставщика (подрядчика, исполнителя), отчеты об исполнении контракта и пр.). Это правило распространяется на все закупки вне зависимости от применяемого способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Исключение из него составляет извещение об осуществлении закупки, проводимой в порядке, установленном для случая, предусмотренного п. 2 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе, т. е. извещение об осуществлении закупок товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта.

Как следует из разъяснений Минфина России, извещения об открытой закупке у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в ЕИС не размещаются[15]. Данный вывод основан на толковании положений п. 2 Постановления № 1428. Повторимся, действие данных правовых предписаний распространяется на все закупки, а не только на закупки, осуществляемые посредством применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Хотя необходимо отметить крайне низкий уровень юридико-технического оформления правовой нормы, содержащейся в п. 2 Постановлении № 1428. Вследствие этого возможна ее интерпретация, при которой действие рассматриваемой нормы распространяется только на закупки, проводимые в порядке, установленном для случая, предусмотренного п. 2 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе.

Напомним, что ч. 2 ст. 93 Закона о контрактной системе дополнена положением, согласно которому с 1 июля 2018 г. при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчики, включенные в перечень, предусмотренный п. 5 ч. 2 ст. 84 этого Закона, не размещают в ЕИС извещение об осуществлении такой закупки.

В п. 2 Постановления № 1428 закреплено, что сведения о банковских гарантиях, предоставленных в качестве обеспечения заявок и (или) исполнения заключенных контрактов, подлежат направлению для включения в закрытый реестр банковских гарантий. Сведения о заключенных контрактах подлежат направлению для включения в реестр контрактов, содержащий сведения, составляющие государственную тайну.

Постановление № 1428 не устанавливает особенностей, позволяющих заказчикам не составлять отчет об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций. По этой причине заказчики обязаны составлять отчет об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций, но, учитывая положения Постановления № 1428, не должны размещать указанный отчет в ЕИС[16].

Обратим внимание на то, что по истечении срока действия Постановления № 1428 вопрос об ограничении действия принципа открытости информации в части открытых закупок заказчиков, которые указаны в перечне согласно приложению к Постановлению № 1428, может возникнуть вновь. Дело в том, что утверждение Правительством Российской Федерации перечня указанных органов, учреждений и предприятий в соответствии с п. 5 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе позволит не размещать в ЕИС сведения лишь в отношении закупок, осуществляемых посредством закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). В отношении же открытых закупок, осуществляемых у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (за исключением положений ч. 2 ст. 93 Закона. – Прим. авт.) или путем применения запроса котировок, действующая редакция Закона о контрактной системе не ограничивает действие вышеуказанного принципа.

Подчеркнем также, что ч. 5 ст. 103 Закона о контрактной системе изменена Законом № 504-ФЗ. При осуществлении закупок в случаях, предусмотренных п. 5 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе, не будут доступны для ознакомления документы и информация, содержащиеся в реестре контрактов и предусмотренные пп. 7 – 9, 13 – 14 ч. 2 ст. 103 данного Закона.

В связи с тем что Постановлением № 1428 было ограничено действие принципа открытости информации о контрактной системе в сфере закупок и установлен запрет на размещение в ЕИС информации и документов о закупках, у заказчиков возник вопрос о порядке представления документов в органы Федерального казначейства. Эти органы, согласно ч. 5 ст. 99 Закона о контрактной системе, осуществляют контроль в отношении соответствия информации, содержащейся в документах о закупках заказчика (планах закупок, планах-графиках, извещениях об осуществлении закупок, в документации о закупках и др. – Прим. авт.):

а) информации об объеме финансового обеспечения закупки, утвержденном и доведенном до заказчика в установленном порядке;

б) информации об идентификационном коде закупки.

В п. 2 (1) Постановления № 1428 определено, что при планировании и осуществлении закупок заказчиками органы Федерального казначейства проводят контроль:

а) в отношении плана закупок, плана-графика, извещений об осуществлении закупок:

– в порядке, установленном для объектов контроля, подлежащих в соответствии с Законом о контрактной системе размещению в ЕИС[17], при направлении по решению заказчика в органы Федерального казначейства объектов контроля с использованием ЕИС, но без размещения на официальном сайте ЕИС в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (согласно Постановлению № 1428 в ЕИС размещается только извещение об осуществлении закупки, проводимой в порядке, установленном для случая, предусмотренного п. 2 ч. 2 ст. 84 Закона о контрактной системе. – Прим. авт.);

– в порядке, установленном для объектов контроля, содержащих сведения, составляющие государственную тайну и не подлежащие в соответствии с Законом о контрактной системе размещению в ЕИС[18], при направлении по решению заказчика в орган контроля объектов контроля на бумажном носителе или съемном машинном носителе. При этом сведения об осуществляемых закупках включаются в планы закупок и планы-графики закупок по форме, установленной для сведений, не составляющих государственную тайну (за исключением закупок для обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну, или о закупках, сведения о которых составляют государственную тайну);

б) в отношении направляемых в органы Федерального казначейства заказчиком сведений о контрактах, включаемых в реестр контрактов, содержащий сведения, составляющие государственную тайну, – в порядке, установленном для объектов контроля, содержащих сведения, составляющие государственную тайну и не подлежащие в соответствии с Законом о контрактной системе размещению в ЕИС[19].

В совместном письме Минфина России, Федерального казначейства и ФАС России № 24-04-06/4970, 14-00-06/1303, МО/5562/18 разъяснено, что осуществление контроля информации и документов, не подлежащих в соответствии с Постановлением № 1428 размещению в ЕИС, осуществляется в те же сроки и в порядке, которые предусмотрены для осуществления контроля документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, в соответствии с Постановлением № 1367. Такие информация и документы, как указывалось выше, подлежат направлению на контроль в орган контроля на бумажном носителе и (при наличии технической возможности) на съемном машинном носителе информации.

Учитывая положения п. 4 Требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд[20] и п. 5 Требований к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд[21] открытые закупки, осуществляемые заказчиками, подлежат включению в планы закупок, планы-графики закупок по форме, установленной для сведений, не составляющих государственную тайну, и не подлежат отражению в приложении к плану закупок, плану-графику закупок, содержащем сведения, составляющие государственную тайну.

В завершение проведенного исследования попытаемся ответить на вопросы: достигло ли принятие Постановления № 1428 стоящих перед его разработчиками целей? Позволило ли действие закрепленных в нем правил скрыть сведения о контрагентах Минобороны России, ФСБ России и других заказчиков? Ответы на эти вопросы скорее отрицательные, а не положительные. Указанные сведения может получить любое лицо, аккредитованное на специализированной электронной площадке. Для аккредитации не требуется наличие лицензии на осуществление работ со сведениями, составляющими государственную тайну, и сопряженное с ее получением соблюдение требований к лицензиату. Сведения об открытых закупках не составляют государственную тайну. Следовательно, в случае распространения информации об этих закупках третьим лицам участники таких закупок, пусть и проводимых посредством закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), не обязаны соблюдать требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне. В настоящее время участники закупок, проводимых на специализированной электронной площадке, заключают с оператором площадки соглашение о неразглашении информации. Однако, на наш взгляд, такое соглашение является слабой защитой информации о контрагентах государственных заказчиков.

В связи с вышеизложенным представляется целесообразным закрепить на нормативном уровне ценовой порог, при превышении которого включенные в правительственный перечень заказчики будут вправе осуществлять открытые закупки продукции для обеспечения обороны страны и безопасности государства у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Это позволит в большей степени ограничить доступ к информации о крупных контрагентах указанных заказчиков, исключив тем самым угрозу наложения на них зарубежными государствами санкций и обеспечив бесперебойность поставок продукции. Если же ценовой порог не будет превышен, то в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, заказчикам следует предоставить право осуществлять открытые закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) либо путем применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в том числе в электронной форме. Во всех остальных случаях на заказчиков должна быть возложена обязанность применять при открытых закупках закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Риск наложения зарубежными странами санкций на небольших контрагентов не очень велик, так как слабо повлияет на бесперебойность поставок закупаемой продукции.



[1] Подробнее см.: Свининых Е.А., Моисеев Д.В. О внедрении закрытых электронных процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в контрактную систему в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства // Военное право : электрон. науч. изд. 2018. Вып. 1. С. 103 – 108. URL: http://www.voennoepravo.ru/files/1-18-1.pdf (дата обращения: 20.17.2018).

[2] Соломонов Е.В., Юрицин А.А. О совершенствовании законодательства, регламентирующего полномочия органов власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных услуг // Вестн. Ом. юрид. акад. 2016. № 4. С. 24. Этому выводу соответствовала правоприменительная практика, складывавшаяся до принятия Постановления № 1428 (см., например: распоряжение Правительства Российской Федерации «Об обязанностях исполнителей государственных контрактов на поставку кителей, курток, брюк, фуражек и пилоток шерстяных для нужд федерального казенного учреждения "Войсковая часть 28178" в 2015 г.» от 26 декабря 2014 г. № 2754-р; распоряжение Правительства Российской Федерации «О поставках лекарственных препаратов, полученных из плазмы крови человека и животных, закупка которых осуществляется в 2016 и 2017 гг.» от 14 июня 2016 г. № 1214-р; распоряжение Правительства Российской Федерации «Об определении в качестве дополнительного условия исполнения государственных контрактов на поставку кителей, курток, брюк, тужурок, жакетов, юбок, фуражек, пилоток шерстяных и галстуков для нужд ФСБ России в 2016 г. обязанности исполнителей таких государственных контрактов осуществлять закупки камвольных тканей для производства указанного вещевого имущества у ООО "Брянский камвольный комбинат"» от 20 июля 2016 г. № 1560-р; распоряжение Правительства Российской Федерации «Об определении единственных исполнителей закупок работ и о существенных условиях заключения государственных контрактов на их выполнение» от 26 января 2017 г. № 100-р (с изменениями и дополнениями); распоряжение Правительства Российской Федерации «О закупке школьных автобусов российского производства» от 6 сентября 2017 г. № 1921-р; распоряжение Правительства Российской Федерации «О закупке автомобилей скорой медицинской помощи российского производства» от 6 сентября 2017 г. № 1922-р; распоряжение Правительства Российской Федерации «Об определении ПАО "Ростелеком" единственным исполнителем (подрядчиком) осуществляемых Генеральной прокуратурой Российской Федерации закупок услуг (работ) по обеспечению информационной безопасности органов прокуратуры Российской Федерации в 2017 и 2018 гг.» от 9 ноября 2017 г. № 2483-р; распоряжение Правительства Российской Федерации «О реализации мероприятий, связанных с проведением выборов Президента России в 2018 году» от 11 ноября 2017 г. № 2502-р; распоряжение Правительства Российской Федерации «О перечне иммунобиологических лекарственных препаратов, производство которых осуществляется на всех стадиях технологического процесса на территории Российской Федерации, закупка которых в целях проведения профилактических прививок, включенных в национальный календарь профилактических прививок, осуществляется в 2018 и 2019 гг. Минздравом России» от 23 апреля 2018 г. № 744-р.

[3] Федоров А.А. Белые пятна импортозамещения // Государственные и муниципальные закупки – 2017 : cб. докл. XII Всерос. практ. конф.-семинара. М., 2017. С. 81 – 89.

[4] Свининых Е.А. Понятие «обеспечение обороны страны и безопасности государства» в контексте Закона о контрактной системе // Военное право : электрон. науч. изд. 2014. Вып. 2. С. 74 – 82. URL: http://www.voennoepravo.ru/files/2-2014-2.pdf (дата обращения: 20.17.2018).

[5] О рассмотрении обращения [Электронный ресурс] : письмо Минфина России от 9 янв. 2018 г. № 24-02-07/1612; О рассмотрении обращения [Электронный ресурс] : письмо Минфина России от 6 февр. 2018 г. № 24-05-09/6751. Документы опубликованы не были. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[6] Бюл. норматив. актов федер. органов исполнит. власти. 2015. № 38.

[7] Закупки в сфере ГОЗ. Комментарии экспертов. Часть 1. Ценообразование : Итоги конференции «Гособоронзаказ. Закупки: регламент, процедура, контроль. Ценообразование». URL: http://dfnc.ru/oboronzakaz/zakupki-i-tsenoobrazovanie-v-sfere-goz-kommentarii-ekspertov/ (дата обращения: 20.17.2018).

[8] О позиции Минфина России, Федерального казначейства, ФАС России по вопросам применения постановления Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2017 г. № 1428 «Об особенностях осуществления закупки для нужд обороны страны и безопасности государства» [Электронный ресурс] : письмо Минфина России, Федерального казначейства, ФАС России от 29 янв. 2018 г. № 24-04-06/4970, 14-00-06/1303, МО/5562/18. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[9] Постановление Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2017 г. № 1428» от 4 мая 2018 г. № 544.

[10] Руководство пользователя. Порядок подключения (п. 5.1) : Общество с ограниченной ответственностью «Автоматизированная система торгов государственного оборонного заказа». М., 2018. С. 6. URL: http://www.astgoz.ru/file/91372ce447a9997be262e195923cd061 (дата обращения: 20.17.2018).

[11] Руководство пользователя. Порядок подключения (п. 5.5.1). С. 10.

[12] Закупки в сфере ГОЗ. Комментарии экспертов. Часть 2. Работа «АСТ ГОЗ» : Итоги конференции «Гособоронзаказ. Закупки: регламент, процедура, контроль. Ценообразование». URL: http://dfnc.ru/oboronzakaz/zakupki-i-tsenoobrazovanie-v-sfere-goz-kommentarii-ekspertov-chast-2-rabota-ast-goz/ (дата обращения: 20.17.2018).

[13] Раздел IV Инструкции об организации и обеспечении безопасности хранения, обработки и передачи по каналам связи с использованием средств криптографической защиты информации с ограниченным доступом, не содержащей сведений, составляющих государственную тайну (утверждена приказом ФАПСИ России от 13 июня 2001 г. № 152 (Бюл. норматив. актов федер. органов исполнит. власти. 2001. № 34).

[14] Письмо Минфина России, Федерального казначейства, ФАС России от 29 января 2018 г. № 24-04-06/4970, 14-00-06/1303, МО/5562/18.

[15] О размещении в ЕИС извещений об осуществлении закупок [Электронный ресурс] : письмо Минфина России от 23 янв. 2018 г. № 24-05-09/5634. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[16] Письмо Минфина России, Федерального казначейства, ФАС России от 29 января 2018 г. № 24-04-06/4970, 14-00-06/1303, МО/5562/18.

[17] Подпункт «а» п. 8 Правил осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Правила осуществления контроля) (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке осуществления контроля, предусмотренного частью 5 статьи 99 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"» от 12 декабря 2015 г. № 1367). К объектам контроля отнесены документы, указанные в ч. 5 ст. 99 Закона о контрактной системе: планы-графики, планы закупок, извещения об осуществлении закупок, документация о закупках, протоколы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и др. (п. 2 Правил осуществления контроля).

[18] Подпункт «б» п. 8 Правил осуществления контроля.

[19] Там же. ЕСЛИ В ВЕРСТКЕ ЭТИ СНОСКИ БУДУТ НА РАЗНЫХ ПОЛОСАХ, ТО: [19] Подпункт «б» п. 8 Правил осуществления контроля.

[20] Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2015 г. № 552.

[21] Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2015 г. № 553.