Майская госзакупочная революция: краткий обзор изменений в правилах контрактной системы

К.В. Кузнецов, эксперт-практик в сфере закупок, руководитель Центра эффективных закупок Tendery.ru

 

Май 2019 года может оказаться переломным месяцем в развитии контрактной системы. Ведь принятый пакет изменений[1] в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) по замыслу регулятора является первым этапом упрощения системы государственных и муниципальных закупок.

Так ли это – покажет время, мы же кратко рассмотрим изменения в деятельности заказчиков, которые произойдут в ближайшее время (в соответствии с датами вступления их в силу). Отметим, что в настоящий обзор попал «майский» пакет изменений[2]. А вообще в течение года вступят в силу и изменения, принятые ранее (в том числе в части уменьшения и замены обеспечения (см. Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. № 502), изменения в системе контроля и обжалования (см. Федеральный закон от 1 апреля 2019 г. № 50-ФЗ и др.)

 

1.05.19. Изменения в части закупок услуг по отдыху и оздоровлению детей

Вступают в силу предусмотренные Законом № 69-ФЗ поправки в части услуг по отдыху и оздоровлению детей. Их можно закупать путем проведения конкурса с ограниченным участием, соответственно с многокритериальным выбором и установлений квалификационных требований к участникам закупки. Заказчик также вправе осуществлять закупки путем проведения запроса котировок и у единственного поставщика (без установления дополнительных требований). При этом проведения такого выбора аукционом в электронной форме закон более не допускает.

12.05.19. Отчетность, неустойка, обжалование

Отчетность. Отменяются отчеты об исполнении контракта, этапа контракта. При этом не следует забывать об обязанности размещать сведения в реестре контрактов.

Неустойка. Корректируется механизм определения штрафов и пени в контрактах. Теперь размер штрафа не обязательно указывается в виде фиксированной суммы (возможно указание в процентах). Порядок определяется Правительством Российской Федерации (в настоящее время[3] – Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2017 г. № 1042).

Пени устанавливаются в размере одной трехсотой действующей на дату уплаты пеней ключевой ставки Центрального банка Российской Федерации от не уплаченной в срок суммы (¹/₃₀₀ %), кроме случаев, когда для поставщика законодательство определяет иное (например, согласно Федеральному закону от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» пени составляют ¹/₁₃₀ %).

Кроме того, разрешена коллизия в части сроков оплаты: определено, что специальное законодательство может предусматривать срок оплаты, отличный от установленного в Законе № 44-ФЗ (30 дней/15 рабочих дней).

Обжалование, РНП. Срок для подачи жалобы сокращается до 5 дней (было 10). Таким образом, решена проблема несоответствия сроков обжалования и подписания проекта контракта. Срок рассмотрения документов ФАС России при внесении участников в РНП также сокращен до 5 рабочих дней (было 10). При этом при рассмотрении жалобы не требуется предоставление документов и информации,  размещенных в ЕИС.

Типовые контракты. Регулятор (Минфин России) получил право разрабатывать типовые контракты в случае их отсутствия.

Независимый регистратор. Государственная информационная система «Независимый регистратор» (ГИС НР) станет обязательным элементом контрактной системы только с 1 января 2020 г. (оператор ГИС НР – Казначейство, Постановление Правительства  Российской Федерации от 26 апреля 2019 г. № 518).

Данные видеофиксации с помощью ГИС НР должны подтверждать наличие или отсутствие технических неполадок в работоспособности электронной площадки. В своем письме[4] ФАС России указала, что скриншоты не позволяют проверить их достоверность и не могут свидетельствовать о наличии или отсутствии технических неполадок в работе электронной площадки, рекомендовав использовать указанную систему, работающую пока не официально.

Информационное обеспечение. Правительство Российской Федерации получило право утвердить порядок установления требований к формированию и размещению информации и документов в ЕИС и на электронных площадках.

31.07.19. Основные изменения в контрактной системе

Электронный аукцион. Повышена планка начальной (максимальной) цены контракта (далее – НМЦК) для «короткого»[5] аукциона. Теперь такой аукцион проводится при НМЦК, не превышающей 300 млн руб. (в общем случае), а при закупке работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства – 2 млрд руб. (ранее порог был 3 млн. руб.).

Срок рассмотрения первых частей заявок сокращен до трех рабочих дней, при «коротком» аукционе остался прежний – до одного рабочего дня.

День проведения электронного аукциона – рабочий день, следующий за датой окончания рассмотрения первых частей заявок (было – после истечения двух дней)[6].

Снято ограничение шага аукциона в 100 руб. Шаг аукциона, перешедшего 0, – до 5 % от 100 млн руб. (т. е. до 5 млн руб.).

Подрядные закупки. Помимо указанного выше специального порога для «короткого» аукциона, в число оснований для расчета НМЦК проектно-сметным методом включен снос  объектов капитального строительства.

При закупке строительных работ (капитальное строительство, капитальный ремонт, снос объектов капитального строительства и т. д.) обязательно размещение проектной документации (исключения: подготовка проектной документации не требуется (гл. 3, 3.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), контракт жизненного цикла).

Принципиальным является отказ от так называемой «формы 2» – требования об описании материалов, которые участник закупки планирует использовать при выполнении работ. Теперь в первой части заявки требуется представить только согласие, оформление протокола по первой части не требуется. И соответственно в случае включения в документацию проектной документации аукционный торг проводится уже через четыре часа после окончания срока подачи заявок.

Отметим, что данное изменение коснулось далеко не всех закупок работ. Так, по-прежнему нужно описывать материалы при закупке текущего ремонта, строительства некапитальных строений, сооружений, ремонта и содержания дорог (в том числе элементов обустройства дорог (тротуары, велодорожки), благоустройства территорий и др.

Допускается однократное изменение срока строительных работ при невозможности исполнения контракта по независящим от сторон обстоятельствам либо по вине подрядчика.

Допускается изменение объема и видов работ в контрактах на строительные работы, сохранение объектов культурного наследия при условии изменения цены не более чем на 10 % (ранее норма не была четко прописана).

Для контракта, срок исполнения которого превышает год и цена которого составляет или превышает предельный размер, установленный Правительством Российской Федерации, в случае возникновения независящих от сторон контракта обстоятельств, влекущих невозможность его исполнения, при наличии в письменной форме обоснования изменения на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации возможно изменение его объемов не более чем на 30 % (напомним, что в общем случае законодательство устанавливает порог в 10 %). Причем в указанный срок не включается срок получения положительного заключения экспертизы проектной документации в случае необходимости внесения в нее изменений.

Закупки неопределенного объема. Заказчик получил[7] право закупать по цене за единицу товара, работы, услуги и указывать максимальное значение цены контракта при невозможности определить объем любой продукции (для закупок лекарственных средств – с 1 октября 2019 г.). При этом устанавливается и обосновывается начальная (максимальная) цена единицы (НМЦЕ).

В связи с изложенным выше в законе изменились и соответствующие определения. Так, под аукционом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта, наименьшую сумму цен единиц товаров, работ, услуг.

Отметим, что законодатель ввел очень опасную конструкцию, так как выбор поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется на базе суммы единичных расценок, без учета предполагаемого к закупке количества. Что требует очень внимательного отношения к определению начальной (максимальной) цены единицы. Поясним на примере. Допустим, закупаются болты и гайки. Их минимальная стоимость на рынке, предположим, 1 и 1 руб. соответственно. Поэтому НМЦЕ определена как 2 руб. Но если заказчик установит, что НМЦЕ болта 0,9 руб., гайки – 1,1 руб. и окажется, что потребности в болтах практически нет, но очень нужны гайки, очевиден риск заметной переплаты[8].

Реестры электронных площадок и подтверждение квалификации. Оператор электронной площадки осуществляет ведение реестра участников закупок (РУЗ), аккредитованных на электронной площадке, в котором должны содержаться:

1)             наименование, фирменное наименование (при наличии) – для юридического лица;

2)             фамилия, имя, отчество (при наличии) – для физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя;

3)             ИНН участника закупки;

4)             дата осуществления аккредитации на электронной площадке;

5)             иные информация и документы в случаях, предусмотренных Законом № 44-ФЗ.

При установлении дополнительных требований к участнику закупки (чч. 2 и 2.1 ст. 31 Закона № 44-ФЗ) участник, аккредитованный РУЗ, в отношении каждого вида требований к участникам закупок представляет в реестр электронные документы (или их копии), предусмотренные перечнем.

Проверка квалификации (представленных документов) осуществляется оператором электронной площадки в течение пяти рабочих дней.

Обратим особое внимание участников закупки на следующее[9]: при аукционе с дополнительными требованиями к участнику закупки («предквалификация») документы об опыте работы размещаются не во второй части заявки, а на электронной площадке, причем заблаговременно. Иначе он не будет иметь возможности подать заявку.

Закупки у единственного поставщика. Ценовая планка для закупки на основании п. 4 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ («до 100-тысячники»[10]) поднята до 300 тыс. руб. Однако общее ограничение по объему таких закупок (годовой объем закупок не превышает[11] 2 млн руб. или 5 % совокупного годового объема закупок и не более 50 млн руб. в год).

Осуществление закупок лекарственных препаратов на основании п. 28 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ теперь допустимо на сумму, не превышающую 1 млн руб. (было – 200 тыс. руб.).

Допускается изменение любых условий контракта с единственным поставщиком в случаях, предусмотренных пп. 1, 8, 22, 23, 29, 32, 34, 51 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ (регулируемые виды деятельности, коммунальные услуги, аренда, лечение за границей, юридические услуги в иностранных судах и др.).

Если при запросе предложений отсутствуют заявки, то возможно заключить контракт с единственным поставщиком по согласованию с контрольным органом.

Расторжение контракта. Заказчик получил право заключить контракт с участником, занявшим второе место, в случае расторжения контракта с победителем. Формальное прочтение нормы говорит о том, что подобное допускается при любых основаниях для расторжения, но в случае одностороннего расторжения со стороны заказчика – при условии включения поставщика в реестр недобросовестных поставщиков.

Каталог товаров, работ, услуг (КТРУ) и идентификационный код закупки (ИКЗ). Порядок формирования ИКЗ определяет Минфин России, не обязательно с использованием кода бюджетной классификации, кодов общероссийских классификаторов, КТРУ.

Не требуется указания наименования объекта закупки в соответствии с КТРУ.

Обеспечение заявки, контракта и гарантийных обязательств. Определено, что обеспечения при НМЦК до 20 млн руб. – 0,5 – 1 % НМЦК (свыше – 0,5 – 5 %).

Уточнено «правило третьего отклонения в квартал на ЭП»: в соответствующий заказчику бюджет перечисляется каждое третье обеспечение (кроме иного по решению суда и ФАС России).

Определено, что в целях применения норм закона используется календарный квартал: 1 января – 31 марта, 1 апреля – 30 июня, 1 июля – 30 сентября, 1 октября – 31 декабря.

Срок возврата обеспечения исполнения контракта не должен превышать 30 дней с даты исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (при закупке среди СМП/СОНКО[12] – 15 дней). Кроме того, при закупке среди СМП/СОНКО размер обеспечения исполнения контракта устанавливается от цены контракта (в общем случае – от НМЦК), но не меньше, чем размер аванса (если предусмотрен).

Банковская гарантия используется в качестве обеспечения не только заявки и исполнения контракта, но и гарантийных обязательств. Заказчик рассматривает банковскую гарантию в срок, не превышающий трех рабочих дней со дня ее поступления.

Если закупка проводится аукционом или конкурсом и установлены гарантийные обязательства – необходимо требование обеспечения этих обязательств (ч. 1 ст. 96 Закона № 44-ФЗ). В случае установления заказчиком требования об обеспечении гарантийных обязательств оформление документа о приемке (за исключением отдельного этапа исполнения контракта) осуществляется после предоставления поставщиком (подрядчиком, исполнителем) такого обеспечения в порядке и в сроки, которые установлены контрактом.

Размер обеспечения гарантийных обязательств не может превышать 10 % НМЦК (ч. 6 ст. 96 Закона № 44-ФЗ). Поставщик вправе изменить способ обеспечения гарантийных обязательств.

Антидемпинговые меры. Применимы не только при снижении НМЦК на 25 и более процентов, но и при снижении суммы цен единиц продукции до этой планки (и более).

Подтверждение добросовестности – информация из реестра контрактов: за три года до даты подачи третьего контракта (с учетом правопреемства) без неустоек (первый контракт – не менее 20 % НМЦК). При этом снята оговорка о том, что добросовестность подтверждается на дату подачи заявки.

При закупке среди СМП/СОНКО – при подтверждении добросовестности не нужно обеспечение исполнения контракта. Подтверждение добросовестности в этом случае – три контракта из реестра контрактов за три года (без учета правопреемства), исполненные без неустоек, на общую сумму не менее 100 % НМЦК.

Выплата аванса при демпинге не допускается.

«Внешние» торги. При проведении конкурса или аукциона по иным (кроме предусмотренных Законом № 44-ФЗ) основаниям не применяются, если не предусмотрено иное, статьи:

• 14 – нацрежим;
• 23 – идентификационный код закупки;
• 28 – особенности для УИС;
• 29 – особенности для ОИ;
• 30 – особенности для СМП и СОНКО;
• 34 – контракт;
• 35 – банковское сопровождение.

Это актуально, например, для закупки услуги обязательного аудита.

31.07.19. Внешняя экспертиза, единственный поставщик, закупки в сфере культуры, «до 400-тысячников»[13]

«Внешняя экспертиза». Отменена обязательность привлечения внешних экспертов при приемке продукции. Правительство Российской Федерации вправе определить случаи обязательного проведения экспертами, экспертными организациями экспертизы предусмотренных контрактом поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг.

Таким образом, заказчик в общем случае имеет право, но не обязанности, привлекать «внешнего» эксперта.

Закупка у единственного поставщика. При закупке у единственного поставщика не требуется извещение и отчет. Обоснование цены в контракт включается при таких закупках только в случаях, предусмотренных следующими пунктами ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ: п. 3 (мобилизационная подготовка), п. 6 (исключительно органы исполнительной власти и подведомственные им органы), п. 9 (чрезвычайные ситуации), п. 11 (закупка у учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы), п. 12 (закупка для учреждений уголовно-исполнительной системы), п. 18 (реализация билетов), п. 22 (управление многоквартирным домом), п. 23 (управление нежилыми помещениями), п. 30 (продукция для избирательных комиссий), п. 31 (приобретение недвижимости), п. 32 (аренда нежилых помещений + зарубежное жилье), п. 34 (федеральные органы исполнительной власти – лечение гражданина за рубежом), п. 35 (образовательные организации – инновационные площадки), пп. 37 – 41, 46, 49.

«До 400-тысячники». Для закупок у единственного поставщика на основании п. 5 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ («до 400-тысячники») происходит долгожданное повышение допустимой начальной (максимальной) цены контракта до порога в 600 тыс. руб. (не более чем на 5 млн руб. или не более 50 % от совокупного годового объема закупок и 30 млн руб. в год). В число заказчиков, на которых распространяется данное правило, включены дом (центр) народного творчества и дом (центр) ремесел.

Сфера культуры. Средства, полученные в качестве дара, в том числе пожертвования (благотворительные пожертвования), и средства, полученные по завещанию, могут расходоваться в рамках правил государственно-корпоративных закупок, установленных Федеральным законом № 223-ФЗ[14]. Для того чтобы осуществлять такие закупки в 2019 г., бюджетные учреждения и унитарные предприятия должны внести соответствующие изменения в положение о закупке до 1 октября 2019 г.

При проведении конкурсов на сохранение объектов культурного наследия заказчик при проведении конкурса с ограниченным участием на сохранение объектов культурного наследия получает право на запрет субподряда.

Расширяется перечень продукции, которую указанные в п. 17 ч. 1 ст. 93 Закона № 44-ФЗ заказчики имеют право закупать у единственного поставщика. В такую продукцию, в частности, включены музыкальные инструменты.

01.10.19. Планирование. Обоснование. Финансовый контроль

Планирование. Отменяется двухуровневое планирование (план + план-график). Теперь заказчик осуществляет планирование, только формируя план-график на финансовый год + плановый период[15].  План-график утверждается в течение 10 рабочих дней со дня доведения объема прав в денежном выражении на принятие и исполнение бюджетных обязательств/утверждения производственно-хозяйственной деятельности. В планы-графики включаются:

1)             идентификационные коды закупок;

2)             наименование объекта/объектов закупок;

3)             объем финансового обеспечения для осуществления закупок;

4)             сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок;

5)             информация об обязательном общественном обсуждении;

6)             иная информация, определенная порядком формирования и утверждения плана-графика.

Предусмотрены следующие случаи изменения в плане-графике:

1)             изменение в части нормирования;

2)             изменение финансирования;

3)             по результатам общественного обсуждения;

4)             использование экономии;

5)             иные случаи, установленные порядком планирования, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Таким образом, в ближайшее время должны быть внесены изменения в соответствующие постановления Правительства Российской Федерации; возможно, в планы-графики придется включать и иные сведения.

Что касается моратория на закупку при изменении плана-графика, то теперь изменения должны быть внесены не позднее чем за один день до размещения извещения/направления приглашения/заключения контракта (указанная норма действует с 1 июля 2019 г. и для старого плана-графика). При отмене закупки заказчик при необходимости вносит изменение в план-график (ранее это было обязанностью).

Планирование на 2019 г. осуществляется по старым правилам.

Обоснование закупки. Не требуется обоснование при планировании объекта закупки, НМЦК, способа выбора поставщика. Обоснованной признается закупка, осуществляемая в соответствии с положениями ст. 19 (нормирование) и ст. 22 (НМЦК) Закона № 44-ФЗ.

Авансирование. Для поэтапного контракта с авансом аванс для каждого этапа в виде процентов от цены этапа. В извещении указывается размер аванса (если предусмотрен)

Внутренний финансовый[16] контроль. Органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля до окончания срока подачи заявок (было – до начала закупки) могут выдать предписание в части нарушений:

1)             соблюдения требований к обоснованию закупок;

2)             соблюдения правил нормирования;

3)             обоснования НМЦК, включенной в план-график.

Лекарственные средства по цене за единицу. Заказчик получил право закупать лекарственные средства по цене за единицу товара и указывать максимальное значение цены контракта при невозможности определить объем (для остальных товаров, работ, услуг такая возможность введена с 1 июля 2019 г.).

01.04.20 Планирование. Финансовый контроль

Планы-графики, извещения, протоколы и условия проектов контрактов проверяются по двум параметрам:

• соответствие информации об идентификаторе кода закупки;
• непревышение объема финансового обеспечения для осуществления закупок.

Федеральным казначейством Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, органами управления государственными внебюджетными фондами в соответствии с ч. 5 ст. 99 Закона № 44-ФЗ осуществляется контроль:

• за непревышением объема финансового обеспечения, включенного в планы-графики, над объемом финансового обеспечения для осуществления закупок, утвержденным и доведенным до заказчика;
• за соответствием информации об идентификационных кодах закупок и о непревышении объема финансового обеспечения для осуществления данных закупок информации, содержащейся в сведениях и документах, не подлежащих формированию и размещению в электронной информационной системе.

 

А что нас ждет впереди?

Пока сложно точно сказать, что из перечисленных ниже конструкций воплотится в «осенний» пакет поправок в Закон № 44-ФЗ, но собирательно планы регуляторов и законодателей выглядят следующим образом:

• сокращение конкурентных способов выбора поставщика с 11 до 3 (конкурс, аукцион, запрос котировок);
• единые требования к составу заявок, с упрощением;
• обязанность участника, занявшего второе место[17], заключить контракт при уклонении победителя;
• изменение правил нормирования (единый федеральный перечень + дополнительные субъект федерации/муниципальный уровень);
• фиксация всех этапов исполнения контракта в электронной форме (актирование);
• многократные банковские гарантии;
• электронное обжалование, платность жалоб;
• «предквалификация» участников закупки, квалификация, влияющая на обеспечение;
• новые типовые контракты, завершение формирования КТРУ;
• единые типовые формы контрактов и документов приемки;
• развитие электронного магазина (без процедур, на основании оферт);
• развитие импортозамещения;
• продолжение реформы контроля и обжалования;
• и др.

И это – только начало… Как тут не вспомнить Фридриха Ницше: «То, что нас не убивает, делает нас сильнее»!