© Редакция журнала «Право в Вооруженных Силах – Военно-правовое обозрение»

 

Административная ответственность за неисполнение уполномоченным банком обязанностей в сфере государственного оборонного заказа[1]

 

А.Р. Каримов, юрист

 

Системная борьба с коррупцией, активно проводимая в Российской Федерации на протяжении последнего времени, проводится в том числе в такой важной сфере, как регулирование размещения и исполнения государственного оборонного заказа (далее – также ГОЗ). Очевидна необходимость ужесточения контроля и ответственности за правонарушения в данной сфере деятельности.

Так, Президент Российской Федерации В.В. Путин 20 сентября 2016 года на заседании военно-промышленной комиссии подчеркнул необходимость четкого и своевременного выполнения государственного оборонного заказа[2].

В свою очередь, Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев в ходе заседания правительства 6 октября 2016 г. заявил: «Сейчас гособоронзаказ исполняется на высоком уровне, финансируется в положенных объемах. Деньги там немалые. Нужно обеспечить максимально жесткий контроль за эффективностью их расходов. Законопроекты, которые сегодня рассматриваются, усиливают административную и уголовную ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в сфере гособоронзаказа»[3].

В настоящее время деятельность в данной сфере урегулирована Федеральным законом «О государственном оборонном заказе» от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (далее – Закон о ГОЗ). Указанный Закон летом 2015 г. дополнен гл. 3.1 «Банковское сопровождение». Данная глава была введена на основании Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29 июня 2015 г. № 159-ФЗ. Закону придана обратная сила, поскольку он вступил в силу с 1 июля 2015 г. и распространяет свое действие с 1 сентября 2015 г. на все государственные контракты, государственным заказчиком по которым является Минобороны России, в том числе ранее заключенные; для всех остальных государственных заказчиков данный Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2017 г. и также распространяет свое действие на государственные контракты, заключенные до 1 января 2017 г.

Внесение вышеуказанных изменений обязывает исполнителей гособоронзаказа использовать специальные счета для расчетов по заключенным в соответствии с ГОЗ государственным контрактам, что по замыслу разработчиков Закона о ГОЗ должно значительно усилить контроль за расходованием бюджетных средств в сфере ГОЗ. Новый порядок значительно повышает наглядность и прозрачность расходования бюджетных ассигнований, выделенных на исполнение государственных контрактов, позволяя заказчику оптимизировать авансовые платежи в адрес исполнителя, а также усилить надзор со стороны уполномоченных органов, а именно органов прокуратуры, ФАС, ФНС, Счетной Палаты, Росфинмониторинга, Банка России и др.

В соответствии с ч. 4 ст. 8.2 Закона о ГОЗ неисполнение уполномоченным банком[4] установленных обязанностей, нарушение режима использования отдельного счета для проведения операций в рамках исполнения государственного оборонного заказа, совершение недопустимых операций, определенных в Законе о ГОЗ, предоставление недостоверной информации в рамках мониторинга проводимых расчетов служат основанием для привлечения должностных лиц уполномоченного банка к ответственности. Таким образом, ответственность сотрудников уполномоченного банка установлено за совершение действий, нарушающих обязанности уполномоченного банка, установленные ч. 2 ст. 8.2 Закона о ГОЗ.

Вышеназванная правовая норма отсылает к КоАП РФ, однако до недавнего времени КоАП РФ (ст. 15.40) предусматривал лишь ответственность за совершение уполномоченным банком операций по счету, открытому головному исполнителю, исполнителю для осуществления расчетов по государственному оборонному заказу, проведение которых по такому счету не допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа.

Так, согласно ст. 8.4 Закона о ГОЗ по отдельному счету не допускается совершение следующих операций:

1) предоставление ссуд, займов, кредитов;

2) возврат сумм займов, кредитов и процентов по ним, за исключением возврата сумм кредитов, перечисленных уполномоченным банком исполнителю на отдельный счет в том же уполномоченном банке для исполнения контрактов в рамках сопровождаемой сделки, и процентов по данным кредитам, при отсутствии (недостаточности) авансирования по контрактам;

3) перечисление (выдача) денежных средств физическим лицам, за исключением:

а) оплаты труда при условии одновременной уплаты соответствующих налогов, страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

б) денежных выплат, связанных с предоставлением работникам гарантий и компенсаций, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации (за исключением компенсаций расходов на проезд и наем жилого помещения);

4) операции, связанные с формированием уставного (складочного) капитала других юридических лиц;

5) операции, связанные с осуществлением благотворительной деятельности и внесением пожертвований;

6) приобретение иностранной валюты;

7) покупка ценных бумаг (в том числе векселей);

8) приобретение у кредитных организаций драгоценных металлов, драгоценных камней и монет из драгоценных металлов;

9) исполнение исполнительных документов, за исключением исполнительных документов, предусматривающих:

а) перечисление (выдачу) денежных средств для удовлетворения требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью;

б) перечисление (выдачу) денежных средств для расчетов по выплате выходных пособий лицам, работающим или работавшим по трудовому договору (контракту), и (или) по оплате их труда;

в) взыскание денежных средств в доход Российской Федерации;

10) размещение денежных средств на депозитах, в иные финансовые инструменты, за исключением операций, связанных с размещением денежных средств на депозитах в том же уполномоченном банке при обязательном условии перечисления размещенных денежных средств и процентов по депозитам на тот же отдельный счет в том же уполномоченном банке по истечении срока депозитного договора;

11) предоставление гарантий обеспечения исполнения обязательств, в том числе по государственному контракту, контракту;

12) исполнение договора об уступке (переуступке) права требования;

13) осуществление взаимозачетов;

14) осуществление операций с использованием электронных денежных средств;

15) списание денежных средств на иные счета, открытые в кредитных организациях, в том числе в уполномоченных банках.

За нарушение установленного запрета уполномоченные банки несут ответственность уже с 1 июля 2015 года. Однако Законом о ГОЗ установлены и другие обязанности уполномоченных банков. Так ч. 2 ст. 8.2 Закона о ГОЗ установлены следующие обязанности уполномоченного банка:

1) заключить с головным исполнителем, исполнителем договоры о банковском сопровождении и открыть им отдельные счета. В договор о банковском сопровождении включается условие о согласии клиента на предоставление уполномоченным банком информации, предусмотренной Законом о ГОЗ, государственному заказчику, головному исполнителю, исполнителю и ее передачу в единую информационную систему государственного оборонного заказа;

2) передавать в единую информационную систему государственного оборонного заказа, в том числе по запросу федерального органа в области обороны (Минобороны России[5]), информацию о каждом открытии, закрытии отдельного счета, об изменении его реквизитов, данных об участниках расчетов по государственному оборонному заказу, об исполненных распоряжениях, включая документы, представленные головным исполнителем, исполнителем и являющиеся основанием для составления распоряжений. Указанная информация предоставляется уполномоченным банком не позднее одного рабочего дня, следующего за днем соответственно исполнения распоряжения, открытия, закрытия отдельного счета, изменения его реквизитов, получения соответствующего запроса. В случае если распоряжение составлено на основании документов, которые ранее передавались уполномоченным банком в единую информационную систему государственного оборонного заказа, повторного представления таких документов не требуется. В этом случае уполномоченный банк уведомляет федеральный орган в области обороны о том, что такие документы уже содержатся в единой информационной системе государственного оборонного заказа, и указывает в уведомлении их реквизиты и дату их представления. Порядок, состав и формат представления, направления информации и документов уполномоченным банком[6] определяются Банком России по согласованию с федеральным органом в области обороны и органом финансового мониторинга (Росфинмониторинг[7]);

3) осуществлять мониторинг расчетов по государственному оборонному заказу;

4) осуществлять контроль распоряжений в порядке, установленном ст. 8.5 Закона о ГОЗ;

5) отказывать головному исполнителю, исполнителю в принятии к исполнению распоряжений о совершении операций, предусмотренных ст. 8.4 Закона о ГОЗ, а также в случаях, предусмотренных ст. 8.5 указанного Закона;

6) соблюдать режим использования отдельного счета и осуществлять контроль за его соблюдением;

7) уведомлять головного исполнителя о поступивших распоряжениях исполнителей о совершении операций по отдельному счету, не соответствующих режиму использования данного счета;

8) отвечать на запросы государственного заказчика, направляемые в соответствии с п. 3 ст. 6.2 Закона о ГОЗ;

9) уведомлять головного исполнителя о получении уведомления от государственного заказчика об исполнении государственного контракта;

10) уведомлять исполнителей о закрытии отдельного счета головным исполнителем после получения уведомления от государственного заказчика об исполнении государственного контракта.

Анализируя данные обязанности, можно прийти к выводу, что ответственность за нарушение пп. 5 и 6, которые отсылают к ст.ст. 8.4, 8.5 Закона о ГОЗ, уже была предусмотрена в соответствии со ст. 15.40 КоАП РФ, однако за остальные нарушения ответственность не было предусмотрена. Данный правовой пробел был ликвидирован с принятием Федерального закона от 19 декабря 2016 года № 459-ФЗ, в соответствии с которым КоАП РФ был дополнен ст. 15.40.1, устанавливающей ответственность должностных лиц за неисполнение уполномоченным банком установленных законодательством Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа обязанностей при осуществлении банковского сопровождения сопровождаемой сделки, за исключением случаев, предусмотренных ст. 15.40 КоАП РФ.

Данный Закон был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации ФАС России на основании распоряжения Правительства Российской Федерации № 1500-р от 13 июля 2016 года[8]. По мнению ФАС России, принятие законопроекта позволит с большей эффективностью противодействовать правонарушениям при банковском сопровождении операций в сфере государственного оборонного заказа[9]. С точки зрения автора, это позволит улучшить защиту интересов государства и исполнителей ГОЗ от нарушения обязанностей уполномоченными банками, которые ранее несли ответственность только за правонарушения, предусмотренные ст. 15.40 КоАП РФ, а также предупредить правонарушения при осуществлении уполномоченными банками банковского сопровождения операций в данной сфере.

Анализ изменений, внесенных в КоАП РФ, позволяет говорить о том, что действия новой нормы направлены в первую очередь на защиту прав и законных интересов головных исполнителей (исполнителей)[10] государственного оборонного заказа, а не только на защиту интересов государственных заказчиков в лице федеральных органов исполнительной власти (МВД России, МЧС России, Минобороны России, СВР России, ФСБ России, ФСО России, ФСИН России, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации[11]), как было ранее.

Рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.40.1 КоАП РФ, в соответствии с ч. 1 ст. 23.74 КоАП РФ, вправе следующие должностные лица:

– председатель Центрального банка Российской Федерации;

– заместители председателя Центрального банка Российской Федерации;

– руководитель территориального учреждения Центрального банка Российской Федерации;

– заместители руководителя территориального учреждения Центрального банка Российской Федерации.

Вместе с тем необходимо отметить, что до настоящего времени не внесены изменения в Распоряжение Банка России «О перечне должностных лиц Банка России, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях» от 5 марта 2014 № Р-151. Так, в данном распоряжении вообще не указано, кто рассматривает правонарушения, предусмотренные ст. 15.40.1 КоАП РФ.

Перейдем к более глубокому анализу состава административного правонарушения. Состав административного правонарушения, так же как и преступления, представляет собой: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону.

Родовым объектом данного правонарушения являются общественные отношения в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг; видовым объектом являются общественные отношения в сфере размещения и исполнения ГОЗ; непосредственным объектом являются общественные отношения в сфере исполнения обязанностей уполномоченным банком, к которым относятся ранее перечисленные обязанности, закрепленные ст. 8.2 Закона о ГОЗ.

С объективной стороны данное правонарушение, по мнению автора, характеризуется нарушением должностным лицом уполномоченного банка обязанностей, прямо указанных в ст. 8.2 Закона о ГОЗ, за исключением п. п. 5, 6.

Субъект данного преступления специальный, отвечает общим требованиям привлечения к административной ответственности, т. е. должен быть вменяемым физическим лицом, достигшим 16-летнего возраста, вместе с тем, должен являться должностным лицом уполномоченного банка. Понятие должностного лица определено в ст. 2.4 КоАП РФ. На основании данной статьи можно сделать вывод, что должностное лицо уполномоченного банка – это физическое лицо, которое является сотрудником уполномоченного банка и в чьи должностные обязанности входят вышеуказанные обязанности, неисполнение которых влечет привлечение к административной ответственности в соответствии со ст. 15.40.1 КоАП РФ.

С субъективной стороны рассматриваемое деяние может характеризоваться как умышленной, так и неосторожной формой вины.

КоАП РФ установлены следующие виды умысла:

а) прямой умысел.

При данной форме вины лицо: осознает незаконный характер своего деяния, т. е.

– предвидит вредные последствия своего деяния;

– желает их наступления;

б) косвенный умысел. При этой форме вины правонарушитель:

– также осознает противоправный характер своего деяния и предвидит его вредные последствия;

– прямо не желает наступления вредных последствий, но сознательно их допускает либо относится к ним безразлично.

В свою очередь, неосторожная форма вины подразделяется следующим образом:

а) легкомыслие (самонадеянность). При этой форме вины лицо осознает противоправный характер своего деяния и предвидит его вредные последствия, не желает наступления таких последствий, более того, легкомысленно и самонадеянно (без достаточных к тому оснований) рассчитывает такие последствия предотвратить;

б) небрежность. При этой форме вины лицо не осознает и не предвидит возможных последствий своего деяния, хотя должно было или могло предвидеть последствия содеянного.

Анализируя состав рассматриваемого правонарушения, можно прийти к выводу, что состав является формальным, т. е. административная ответственность наступает независимо от наступления общественно опасных последствий.

Таким образом, для наступления административной ответственности должностного лица уполномоченного банка не требуется наступления какого-либо вредного материального последствия. В связи с вышеизложенным нет необходимости устанавливать и причинно-следственные связи. По мнению законодателя вредные последствия административного правонарушения с формальным составом состоят в общественной опасности при совершении самого деяния. 

Вместе с тем, необходимо отметить, что наказание за правонарушение предусмотренное ст. 15.40.1 КоАП РФ, может быть не только в виде штрафа, но и в виде предупреждения. Наказание в виде предупреждения регламентировано ст. 3.4 КоАП РФ. Так, анализируя данную статью, можно прийти к выводу, что ключевым условием назначения предупреждения вместо административного штрафа является совершение административного правонарушения впервые. Вместе с тем, необходимо отметить, что вынесение предупреждения как административного наказания, зависит от должностного лица, уполномоченного назначать наказания за совершение вышеназванного правонарушения. В случае несогласия с видом или размером административного наказания лицо, привлеченное к административной ответственности, имеет право обжаловать данное решение в судебном либо административном порядке.

Смягчающие и отягчающие обстоятельства при совершении данного правонарушения общие, т. е. установленные ст.ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ, и влияют на размер административного штрафа, назначаемого в пределах санкции данной статьи.

Ввиду того, что указанная выше норма административного законодательства вступила в силу совсем недавно, практики ее правоприменения пока не имеется, однако, по мнению автора, данная практика в скором времени появится, так как правонарушения в сфере ГОЗ находятся на повышенном государственном контроле, в целях обеспечения максимальной степени обороноспособности государства.

Автор считает необходимым обратить внимание на Федеральный закон от «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» 28 декабря 2016 г. № 471-ФЗ, который дополнил Закон о ГОЗ гл. 5.3, согласно ст. 15.29 которого нормы, касающиеся банковского сопровождения контрактов, заключенных в соответствии с ГОЗ, применяются только в отношении государственных контрактов, заключенных федеральным органом в области обороны, а также государственных контрактов, которые заключены иными государственными заказчиками и при исполнении которых не осуществляется казначейское сопровождение.

В то же время в силу ч. 5 ст. 8.1 Закона о ГОЗ каждый головной исполнитель в целях исполнения государственного контракта (отдельно по каждому государственному контракту) обязан выбрать из перечня уполномоченных банков один банк, который будет осуществлять банковское сопровождение.

По мнению автора, указанные нормы следует рассматривать и применять в системной связи. Поэтому в отношении контрактов, не указанных в ст. 15.29 Закона о ГОЗ, будет применяться казначейское, а не банковское сопровождение.



[1] Статья опубликована в журнале «Право в Вооруженных Силах – Военно-правовое обозрение». 2017. № 5.

[2] В.В. Путин заявил о необходимости четкого выполнения гособоронзаказа. [Электронный ресурс]. URL: http://tass.ru/armiya-i-opk/3638046

[3] Ужесточение уголовной и административной ответственности в сфере ГОЗ [Электронный ресурс]. URL: http://rusila.su/2016/10/12/uzhestochenie-ugolovnoj-i-administrativnoj-otvetstvennosti-v-sfere-goz/.

[4] Уполномоченный банк – банк, выбранный головным исполнителем в соответствии с Законом о ГОЗ в целях банковского сопровождения государственного контракта и созданный в соответствии с законодательством Российской Федерации. В настоящие время данным критериям удовлетворяют семь банков: ОАО «АБ “Россия”», АО «Газпромбанк», ПАО «Банк “Санкт-Петербург”», Банк ВТБ (ПАО), ПАО Сбербанк, АО АКБ «Новикомбанк», АО «Россельхозбанк».

[5] Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» от 16 августа 2004 г. № 1082.

[6] Указание Центрального Банка Российской Федерации от 15 июля 2015 г. № 3733-У.

[7] Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» от 13 июня 2012 г. № 808.

[8] О проекте федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/420365817

[9] О внесении в Госдуму законопроекта об административной ответственности за нарушение порядка проведения банковских операций при сопровождении государственного оборонного заказа [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/activities/selection/301/23822/

[10] Юридическое лицо, созданное в соответствии с законодательством Российской Федерации и заключившее с государственным заказчиком государственный контракт по государственному оборонному заказу.

[11] О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной и специальной техники и материальных средств [Текст] : указ Президента Рос. Федерации от 8 сент. 2014 г. № 613 // СЗ РФ. – 2014. – № 37. – Ст. 4935;