Государственный оборонный заказ: а если ли смысл ?



Р.Д. Шацкий, заместитель начальника Управления контроля сухопутного

и морского вооружения, военной техники связи ФАС России

 

Нередко после окончания семинаров ко мне подходят слушатели и задают этот вопрос, который каждый раз приводит меня в растерянность. Ответ на него должен дать каждый участник закупки самостоятельно, а мы в настоящей статье раскроем и систематизируем нормативную правовую базу и попробуем ответить на вопрос, чем отличается госзаказ от гособоронзаказа. Во всяком случае в части той информации, которая касается сферы гособоронзаказа и при этом не ограничена в распространении.

 Правовое регулирование отношений в сфере государственного оборонного заказа (гособоронзаказ, ГОЗ) основано в первую очередь на законе о госзакупках (Федеральный закон от  5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», далее также – Закон № 44-ФЗ, Закон о госзакупках), который, в свою очередь, основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) и Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ), т. е. в случае, если специалист в сфере закупок не нашел правила выполнения того или иного действия в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – Закон № 275-ФЗ, Закон о гособоронзаказе), он ищет такое правило в законе о госзакупках. Не найдя правила и там, специалист открывает ГК РФ или БК РФ и руководствуется общим порядком.

Непосредственно Закон о гособоронзаказе устанавливает правовые основы формирования ГОЗ, особенности его размещения и выполнения, особенности государственного контроля и государственного регулирования цен на товары, работы, услуги по ГОЗ.

Причем данные особенности устанавливаются только в том случае, если Закон о госзакупках предусматривает установление таких особенностей, а именно содержит отсылки на Закон о гособоронзаказе. Если такой отсылки нет – нет и особенностей, точнее, не должно быть, но на практике они бывают.

Так, Закон о гособоронзаказе, а именно постановление о государственном регулировании цен, принятое в целях его реализации (Постановление Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 г. № 1465 «О государственном регулировании цен на продукцию, поставляемую по государственному оборонному заказу, а также о внесении изменений и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»), предусматривает возможность изменения твердой цены контракта при его исполнении, что является изменением существенных условий контракта. При этом ст. 95 Закона № 44-ФЗ, которой устанавливаются случаи изменения существенных условий контракта, отсылочной нормы на случаи изменения существенных условий контракта, предусмотренные Законом о гособоронзаказе, не имеет.

В связи с изложенным выше приведем исчерпывающий перечень случаев, когда Закон о госзакупках допускает отсылочную норму на Закон о гособоронзаказе:

– особенности планирования закупок (ч. 2 ст. 16 Закона № 44-ФЗ);

– особенности определения НМЦК (ч. 21 ст. 22 Закона № 44-ФЗ);

– особенности описания объекта закупки (ч. 6 ст. 33 Закона № 44-ФЗ);

– особенности определения цены контракта (ч. 3 ст. 34 Закона № 44-ФЗ);

– дополнительные требования к экспертизе (ч. 5 ст. 41 Закона № 44-ФЗ);

– особенности порядка принятия решения об одностороннем отказе
от исполнения контракта (ч. 25 ст. 95 Закона № 44-ФЗ);

– особенности обеспечения исполнения контракта (ч. 10 ст. 96 Закона № 44-ФЗ);

– особенности осуществления контроля (ч. 31 ст. 99 Закона № 44-ФЗ).

 

Особенность планирования закупок (ч. 1.1 ст. 6 Закона № 275-ФЗ) была установлена в декабре 2018 г. и заключается в том, что закупки по государственному оборонному заказу в части заказов на создание, модернизацию, поставки, ремонт, сервисное обслуживание и утилизацию вооружения, военной и специальной техники (далее – ВВСТ) не включаются в планы закупок и планы-графики закупок, т. е. госзаказчики, формируя плановые документы, просто не указывают в них такие закупки.

На самом деле для потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) это не большая потеря, поскольку такие плановые документы, как правило, по совокупности указанных в них сведений получали гриф секретности и не публиковались в открытом доступе.

Пожалуй, самой масштабной особенностью закупок в сфере гособоронзаказа являются «свои» правила определения начальной (максимальной) цены государственного контракта, о которых упоминалось в 1-м номере журнала и о которых, несомненно, мы будем писать в дальнейшем. 

Напомню, что это и особые методы определения НМЦК, в том числе в случае их применения, институт прогнозных цен, установление предельного размера прибыли (рентабельности), обязанность регистрации цен на продукцию в ФАС России, утвержденные формы обосновывающих документов и многое другое.

Особенность описания объекта закупки в настоящее время только одна – при размещении ГОЗ на поставки ВВСТ, военного имущества, принятых на вооружение, снабжение, в эксплуатацию, документация о закупке должна содержать указание на наименования или товарные знаки таких ВВСТ (ч. 3 ст. 6 Закона № 275-ФЗ).

Данная особенность также очень логичная, поскольку в силовых органах на вооружении, снабжении, в эксплуатации не должна находиться различная техника, а умение использования такой техники должно быть отточено до автоматизма.

Особенностей определения цены контракта как таковой Законом о гособоронзаказе не предусмотрено. По мнению автора, это виды цен, используемые в гособоронзаказе, а именно возможность применения при заключении контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) ориентировочной (уточняемой) цены и цены, возмещающей издержки.

К дополнительным требованиям к экспертизе можно отнести участие военных представителей в согласовании кооперации головного исполнителя, а также приемке продукции при исполнении государственного контракта и контрактов, заключенных в рамках исполнении государственного контракта. Военные представительства вправе и даже обязаны следить за ходом исполнения всего госконтракта и контролировать качество военной продукции и ее соответствие технической документации на любом этапе разработки, производства, сервисного обслуживания, ремонта, модернизации и утилизации продукции.

Номенклатура продукции, которая подлежит приемке военными представителями, ограничена и состоит из продукции, на которую в соответствии с законодательством о стандартизации выпущены ГОСТы, КД, ТУ и прочие стандарты.

Особенности порядка принятия решения об одностороннем отказе  от исполнения контракта Законом о гособоронзаказе не установлены, а вот особенность обеспечения исполнения контракта – одна из главных причин, по которой участие в закупках по гособоронзаказу может быть крайне интересно и финансово прибыльно для поставщика (подрядчика, исполнителя).

Так, при размещении заказа на создание, модернизацию, поставку, ремонт, сервисное обслуживание или утилизацию ВВСТ, ракет-носителей,  разгонных блоков и  космических аппаратов (кораблей) обеспечение исполнения государственного контракта, в отношении которого будет осуществляться банковское сопровождение, не требуется (ч. 2.1 ст. 6 Закона № 275-ФЗ).

С учетом того что авансирование по госконтрактам по ГОЗ нередко устанавливается в размере до 50 % или даже до 80 % от цены контракта, возможность непредставления обеспечения исполнения контракта, которое в соответствии с требованиями законодательства о закупках должно быть установлено в размере аванса, существенно снижает нагрузку на поставщика (подрядчика, исполнителя).

Следует отметить, что в настоящее время поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по ГОЗ еще не освободили от обязанности предоставления обеспечения исполнения контракта при казначейском сопровождении, а также обеспечения гарантийных обязательств, которое устанавливается в размере до 10 % от цены контракта.

Учитывая длительные сроки устанавливаемых заказчиками гарантийных обязательств, заказчики должны гибко подходить к выбору их оптимального размера, исключая случаи истребования такого обязательства в размере 10 % на 15 лет гарантийного срока хранения, поскольку стоимость такой гарантии будет составлять значительную часть затрат на выполнение соответствующего госконтракта.

Вопрос особенностей контроля при исполнении государственного контракта по ГОЗ в настоящей статье мы раскрывать не станем, поскольку таких особенностей очень много, но все они не должны в значительной степени влиять на решение вхождения в кооперацию головного исполнителя.

Наряду с указанными особенностями, есть и другие, наиболее значимые из которых рассмотрим подробнее.

Прежде всего, это национальный режим, а именно запрет на допуск иностранных товаров, работ и услуг при закупках для нужд обороны страны и безопасности государства.

Устанавливается такой запрет в подавляющем случае закупок в рамках государственного оборонного заказа, а также в тех случаях, когда закупка осуществляется вне рамок гособоронзаказа, но при этом ее целевым назначением является оборона страны и безопасность государства.

В случае установления такого запрета все заявки, содержащие предложение  о поставке иностранных товаров, отклоняются. Также отклоняются и заявки  с отечественными товарами, если на такие товары не получен специальный разрешительный документ – сертификат по форме СТ-1 или заключение о подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации, выданное Минпромторгом России. Получение и предоставление заказчику в составе заявки указанного документа из-за значительного количества времени, требуемого для его подготовки и оформления, нередко вызывает проблемы у участников закупки, а их заявки формально отклоняются.

Победив в закупке, поставщик (подрядчик, исполнитель) обязан открыть отдельный счет в уполномоченном банке (ст. 15.29 Закона № 275-ФЗ)или Федеральном казначействе (ст. 5 Федерального закона от 29 ноября 2018 г. № 459-ФЗ «О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов»), на который поступят предусмотренный контрактом аванс, а также в дальнейшем оплата по исполненному госконтракту и его отдельным этапам.

Обязанность открытия счета в уполномоченном банке возникает при заключении контракта с Минобороны России, а также другими госзаказчиками в случае, если они не приняли решение включить в проект контракта условие о казначейском сопровождении контракта.

При этом при исполнении контракта, по которому используется банковское сопровождение, у исполнителей на любом уровне кооперации может возникнуть сложность с выводом денег с отдельного счета, поскольку вывод денежных средств (прибыли) с отдельного счета возможен только после исполнения головным исполнителем госконтракта в полном объеме. После этого госзаказчик направляет соответствующее уведомление в банк, что служит основанием для получения возможности закрытия отдельного счета и перечисления денежных средств с него на обычный лицевой счет.

Также в настоящее время еще существует запрет на вывод денежных средств с отдельного счета в объеме ранее понесенных головным исполнителем за счет собственных средств расходов на формирование запаса продукции, сырья, материалов, полуфабрикатов, комплектующих изделий, необходимого для выполнения государственного оборонного заказа, в случае если объем такой компенсации не был согласован сторонами при заключении государственного контракта и соответственно включен в качестве его условия (подп. «е» п. 2 ч. 1 ст. 8.3 Закона № 275-ФЗ).

Среди обязанностей кооперации головного исполнителя (ст. 8 Закона № 275-ФЗ), которые могут повлиять на решение стать поставщиком в гособоронзаказе, следует выделить обязанность ведения раздельного учета доходов и расходов по гособоронзаказу, а также ежемесячного представления информации о ходе исполнения контракта.

Во всем же остальном участие в закупках в гособоронзаказе ничем не отличается от участия в закупках для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и принять участие в них может любой желающий, если он является резидентом Российской Федерации и юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации. А вот ограничений на вхождение в состав кооперации головного исполнителя уже не установлено.

Однако следует помнить о том, что срыв задания гособоронзаказа на любом уровне кооперации карается не только административной, но и уголовной ответственностью.