К вопросу о полномочиях военного представительства по подписанию договорных документов при поставках военной продукции



И.И. Бутрим, ведущий научный сотрудник Института государства и права

Российской академии наук, кандидат юридических наук 

 

В настоящее время совокупность полномочий военного представительства (далее – ВП) сформирована на основе норм международных соглашений и законодательства Российской Федерации, в том числе федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных государственных органов (федеральных органов исполнительной власти) и межведомственных нормативных правовых актов, локальных правовых актов органов военного управления.

 

Правовые основы деятельности военных представительств.  Основным документом является  действующее с изменениями и дополнениями почти четверть века Постановление Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. № 804 «О военных представительствах Министерства обороны Российской Федерации»[1], которым утверждено  Положение о военных представительствах Министерства обороны Российской Федерации (далее – Положение).

Полномочия ВП. За последние годы в Положении уточнены полномочия ВП, в том числе вследствие изменений в правовом регулировании государственного оборонного заказа (далее – ГОЗ). Так, конкретизирован ряд полномочий ВП, в том числе, согласно п. 1 Положения, ВП, помимо контроля качества и приемки военной продукции, получили аналогичные полномочия при работах по сервисному обслуживанию, ремонту и (или) модернизации военной продукции непосредственно у потребителей и иные полномочия согласно условиям госконтрактов (контрактов, договоров. Далее – договорные документы). Кроме того, в соответствии с п. 10 Положения контроль качества и приемки осуществляется ВП заказчика только в случае, установленном госконтрактом, уточнен и ряд других полномочий.

ВП в настоящее время действуют в Министерстве обороны Российской Федерации, Министерстве внутренних дел Российской Федерации, Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службе безопасности Российской Федерации, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, Федеральной службе охраны Российской Федерации и ряде иных ведомств.

Положением предусмотрено, что в случаях, когда в организациях-производителях не создаются ВП, ведомство вправе направить в них своих представителей, которые осуществляют полномочия по контролю качества и приемке военной продукции. На таких представителей, согласно компетенции, распространяются в полной мере права и полномочия ВП.

Контроль качества и приемка военной продукции, поставляемой вне ГОЗ для госзаказчиков, кроме Министерства обороны Российской Федерации (далее – Минобороны России), осуществляются ВП Минобороны России в интересах иных ведомств на договорной основе[2]. Кроме того, Минобороны России разрешено осуществлять контроль качества и приемку военной продукции на предприятиях и в организациях иностранных государств силами его ВП на основании межправительственных соглашений[3].

Перечень рассматриваемых полномочий ВП Минобороны России определяется, в частности, нормативными актами этого ведомства, например приказом Министра обороны Российской Федерации от 24 февраля 2017 г. № 135 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности военных представительств Министерства обороны Российской Федерации»[4], и межведомственными актами[5]. Ряд таких полномочий формируется на основе правовых актов Управления ВП Минобороны России[6], служб качества системы вооружения и производимой военной техники и головных ВП этого министерства[7]

Полномочия ВП при оформлении договорных документов. Полномочия ВП в части подписания (согласования) договорных документов при поставках военной продукции вышеуказанные нормативные акты определяют как участие в подготовке и согласовании условий проектов договорных документов на разработку и производство военной продукции организациями-производителями, входящими в состав кооперации, документов на оказание услуг по контролю качества и приемке такой продукции, поставляемой организацией, а также контроль выполнения положений этих документов.

По итогам анализа вышеназванных полномочий ВП представляется возможным выделить следующие направления их реализации при формировании (согласовании) договорных документов на стадиях создания военной продукции:

– при подготовке и согласовании договорных документов о поставках военной продукции по ГОЗ;

– при подготовке и согласовании договорных документов о поставке военной продукции на экспорт;

–  при подготовке и реализации договорных документов на проведение поисковых, экспериментальных, исследовательских и других работ по созданию военной продукции;

– при формировании цены военной продукции, в том числе прогнозной;

– при разработке и обращении конструкторской технологической ремонтной и эксплуатационной документации для использования при производстве, эксплуатации и ремонте военной продукции;

– при производстве, организации испытаний и приемке военной продукции;

– при подготовке и согласовании договорных документов по разработке, производству и испытаниям отдельных видов военной продукции (например, авиационной техники) и ее составных частей;

– при сервисном обслуживании, ремонте и модернизации военной продукции и др.

Согласно п. 8 Положения в данной области ВП реализуют свои полномочия путем непосредственного участия в подготовке и согласовании проектов договорных документов на поставку военной продукции, ее комплектующих изделий, их сервисное обслуживание, ремонт, модернизацию и утилизацию, выполнение аванпроектов, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Кроме того, ВП проверяют соответствие технической документации на военную продукцию условиям договорных документов, при необходимости осуществляют согласование изменений, вносимых в эту документацию, предусмотренных условиями таких документов, и последующую проверку состояния подлинников такой документации. Так, например, при согласовании проектов договорных документов ВП вправе проверять:

– обоснованность привлечения исполнителя к выполнению работ (присутствие соисполнителя в перечне соисполнителей, утвержденном заказчиком при заключении контракта с единственным исполнителем, а также предоставление головным исполнителем (исполнителем) приоритета исполнителям (третьим лицам), обладающим системой менеджмента качества, созданной и функционирующей согласно требованиям стандартов (например, ИСО 9000) и государственных военных стандартов[8];

– номенклатуру продукции (работ, услуг), подлежащей поставке по контракту (договору);

– соответствие сроков выполнения контракта (договора) со сроками выполнения госконтракта (контракта, договора, иного договорного документа) в целом;

– требования к порядку приемки поставляемой продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг) на соответствие требованиям заказчика;

– обоснованность цены контракта, в случае если госконтракт (контракт, договор, иной договорной документ) заключен с единственным поставщиком;

– сроки и порядок представления отчета по авансовым платежам головным исполнителем в ВП;

– порядок контроля перечисления денежных средств головным исполнителем средств соисполнителям по заключенным с ними контрактам (договорам) в случае наличия такого условия в госконтракте (контракте, договоре, ином договорном документе);

– соответствие контрактов (договоров) ранее заключенным госконтрактам (договорным документам) и другие аспекты.

Представляется, что обязательным требованием ВП при согласовании проекта договорного документа должно являться соответствие условий контракта (договора) между головным исполнителем и исполнителем (исполнителями), осуществляющим поставку продукции в целях выполнения госконтракта (иного договорного документа) условиям госконтракта (иного договорного документа), заключенного госзаказчиком с головным исполнителем. При этом в таком договорном документе должно указываться: а) что он заключается в целях выполнения ГОЗ; б) реквизиты соответствующего госконтракта (иного договорного документа).

При наличии разногласий между головным исполнителем и исполнителем (между исполнителями) при формировании проектов договорных документов ВП обязано сообщить об этом по принадлежности госконтрактов заказчику (головному исполнителю) и ВП, закрепленному за ним, с предложениями по их разрешению.

В условиях отсутствия типовых контрактов (иных договорных документов) о поставках военной продукции по ГОЗ и типовых условий таких документов представляется, что госзаказчики (ВП как их представитель) и исполнители ГОЗ должны руководствоваться при подготовке проектов госконтрактов (иных договорных документов) на поставку военной продукции как Положением о примерных условиях государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу [9], так и выводами судебной практики.

При этом следует отметить, что если типовые условия госконтрактов должны быть установлены госзаказчиком в договорном документе в обязательном порядке, то примерные условия документов по ГОЗ, согласно вышеназванному Положению, обязательны для установления в только в том случае, если это прямо определено в нормативных правовых актах.

Спорные вопросы. Положение о примерных условиях государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу не содержит исчерпывающий перечень условий госконтрактов или иных договорных документов о поставках военной продукции по ГОЗ. Госзаказчик вправе определять в госконтракте не только условия, предусмотренные названным Положением, но и иные условия, не противоречащие законодательству Российской Федерации (п. 32 Положения).

Согласно п. 5 вышеуказанного Положения в таком договорном документе следует указывать, что он заключается именно в целях выполнения ГОЗ. Заключение госконтракта по ГОЗ влечет для головного исполнителя комплекс специальных обязанностей, отличных от обязанностей исполнителей обычных госконтрактов или иных договорных документов, в том числе обязанность включения в договорной документ порядка и сроков осуществления ВП госзаказчика промежуточного контроля качества продукции, если такой контроль предусмотрен нормативно-технической документацией, документами госзаказчика или решение о контроле принято госзаказчиком.

Указанное положение подтверждено практикой ФАС России; в частности, признаны правомерными действия заказчика, которым в проект госконтракта Конкурсной документации включены положения о порядке осуществления ВП госзаказчика промежуточного контроля качества выполнения опытно-конструкторских работ, а также об обязанности головного исполнителя предоставить в течение 10 календарных дней с момента заключения контракта заказчику информацию о наличии закрепленного за головным исполнителем ВП, осуществляющего контроль качества и приемки военной продукции. В случае отсутствия у головного исполнителя закрепленного за ним ВП заказчик принимает на себя обязательства по содействию головному исполнителю в закреплении за ним ВП[10].

Судебная практика. Анализ судебных решений подтверждает, что отсутствие согласования со стороны ВП всех договорных документов, связанных с выполнением ГОЗ по поставке военной продукции, как на стадии заключения, так и при исполнении влечет как для заказчика, так и для исполнителя различные негативные последствия, в том числе финансового характера.

Так, Верховным Судом Российской Федерации отмечено, что для заключения договора во исполнение госконтракта исполнитель должен был представить в головное ВП, которое согласовывало проект, документы для проверки обоснованности твердой фиксированной цены, однако соответствующие документы в срок, установленный основным контрактом для выполнения работ, не направил; после истечения срока действия контракта, во исполнение которого стороны согласовывали заключение договора, такой договор не может быть заключен. Спорные работы выполнялись на условиях проекта, согласно которому технические акты и акты выполненных работы должны быть согласованы со стороны головного ВП, однако такое согласование исполнителем не получено, технические акты не содержат необходимых сведений об объеме и стоимости работ, срок действия контракта истек, заявленные работы не могут быть предъявлены предприятием к оплате госзаказчику; необходимые документы для оплаты фактически выполненных работ обществом не представлены; оснований для взыскания стоимости работ не имеется[11].

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, оценив условия госконтракта и договора в его исполнение, пришел к выводу о том, что обязанность по обеспечению сдачи и приемки работ с участием ВП предусмотрена как для центра судоремонта (исполнителя по госконтракту), так и для общества (подрядчика по договору, заключенному с центром судоремонта во исполнение ГОЗ по госконтракту).

В данном случае центр судоремонта и общество, несмотря на условия госконтракта, во исполнение которого заключен договор, приступили к выполнению работ в отсутствие согласования договорного документа в аккредитованном при соисполнителе ВП[12].

Оценив доказательства по делу, суды верно установили нарушение исполнителем сроков выполнения и сдачи работ ввиду отсутствия согласования ВП как обязательного условия договора и пришли к выводу о ненадлежащем исполнении обязательств по контракту и наличии правовых оснований для привлечения исполнителя к гражданско-правовой ответственности в виде неустойки[13].

Более того, Арбитражным судом Западно-Сибирского округа отмечено, что стороны при подписании договора, зная о его заключении во исполнение ГОЗ, сознательно проигнорировали необходимость его согласования в ВП, в том числе в части проведения испытаний изделий в соответствии с ГОСТом РВ 15.307-2002 «Система разработки и постановки продукции на производство. Военная техника. Испытания и приемка серийных изделий. Основные положения», что повлекло выпуск изделий ненадлежащей готовности и приостановку их приемки ВП[14].

Судебные инстанции установили, что по условиям госконтракта последующие договоры должны были согласовываться с ВП, документы по результатам работ также должны были оформляться и сдаваться с участием ВП. Однако вследствие действий (бездействия) головного исполнителя (ответчика), в нарушение условий госконтракта, выполнены работы и пытались сдать их результат без участия ВП, закрепленного за головным исполнителем, который в течение всего периода выполнения работ не принял никаких действий, направленных на выполнение условий госконтракта о согласовании ВП[15].

Верховным Судом Российской Федерации констатировано, что согласование всех договоров во исполнение госконтракта по ГОЗ и его цены с ВП осуществляется на условиях госрегулирования заключения госконтрактов и цен на продукцию по ГОЗ, а стороны договора в силу закона обладают статусом исполнителей, участвующих в поставке продукции по ГОЗ. Поскольку цена работ по договору согласована сторонами без утверждения ВП, последнее привело к завышению цены выполненных работ по договору и оплата работ по этому договору не может быть произведена исходя из цены, определенной договором[16].

Аналогичная правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации изложена в определении от 16 сентября 2019 г. по оспариваемому договору без согласования ВП, когда апелляционный суд справедливо пришел к выводу о том, что оплата не может быть произведена исходя из цены, определенной таким договором, в связи с чем назначил проведение судебной экспертизы[17].

Контрольно-надзорная практика. Как правило, следствием вышеуказанных нарушений при подписании договорных документов являются необоснованное завышение цены договоров, их неправомерная оплата, отказ или приостановление приемки военной продукции и т. п. последствия, влекущие, в частности, административную ответственность руководителей и иных должностных лиц головных исполнителей и исполнителей. 

Согласно статистике о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за первое полугодие 2017 г. к административной ответственности по ст. 14.49 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) привлечено к ответственности 19 виновных лиц (3 – юридических, 5 – должностных, 11 – иных физических), в качестве меры наказания во всех случаях был назначен административный штраф, в 2018 г. – 3 должностных лица, всем назначен штраф[18].

Так, например, основанием для привлечения заместителя генерального директора по производству общества Р., заключившего госконтракт с госзаказчиком на выполнение работ по капитальному ремонту изделия, к административной ответственности на основании ст. 14.49 КоАП РФ послужило нарушение названным лицом согласования с ВП обязательных требований госконтрактов в отношении военной продукции (выполняемых работ, оказываемых услуг), поставляемой по ГОЗ. Как следует из материалов административного производства, в связи с выявленными нарушениями, повлекшими, в частности, отрицательные периодические испытания, ВП приостановило приемку и отгрузку изделий[19].

На основании материалов контрольной группы Управления ВП Минобороны России к административной ответственности привлечены должностные лица ОАО «Р…», которыми в нарушение положений госконтракта не согласованы и не представлены удостоверения о соответствии результата работ условиям контракта, акты окончания технических приемок, дефектовочные ведомости и заявления о соответствии, которые должны быть оформлены и выданы ВП. Кроме того, в нарушение госконтракта цена запасных частей исполнителя превышала их цену, установленную заводом-изготовителем и согласованную с ВП. Установлены аналогичные нарушения согласования с ВП, закрепленного в контракте и договоре, цен запасных частей[20].

Таким образом, невыполнение в договорных документах по ГОЗ условия о согласовании с ВП либо невключение ВП в обязательные процедуры по договорным документам в большинстве случаев не влечет признания этих документов ничтожными, однако признается нарушением существенных условий таких документов, повлекшим необоснованное завышение цены, неправомерную оплату, поставку военной продукции с нарушением стандартов и т. п. 

Основываясь на вышеизложенном, в том числе рассмотренных общих принципах контрактного права, положениях нормативных правовых актов и практике рассмотрения судами споров такой категории, следует прийти к выводу, что в настоящее время правоприменителями (как органами военного управления, так и правоохранительными, контрольными и иными заинтересованными государственными органами) формируется практика обязательного участия ВП, согласно компетенции, при подготовке и согласовании проектов договорных документов (либо их существенных условий) в рамках госконтракта по исполнению ГОЗ  о поставках военной продукции.

На практике нередко возникает вопрос о том, необходимо ли подписывать (согласовывать) у ВП дополнительные соглашения о переносе срока выполнения работ к договорам, заключенным во исполнение ГОЗ (без переноса срока по госконтракту).

Исходя из анализа рассмотренных выше правовых норм представляется, что при отсутствии прямого предписания либо запрета следует руководствоваться правилами и сложившейся в организациях-производителях (сторонах договора) практикой согласования проектов договоров в ВП, уполномоченных осуществлять такое согласование.

Основываясь на том, что проверка соответствия сроков выполнения договорных документов срокам выполнения госконтракта в целом относится к непосредственным обязанностям ВП, при фактическом нарушении сроков по договору (в том числе как вариант – ранее согласованному с ВП) в рамках кооперации по госконтракту ГОЗ полагаем, что организации-производители (стороны договора) об этом должны уведомить ВП, уполномоченные осуществлять деятельность в этих организациях, с направлением для согласования дополнительного соглашения о переносе сроков.

Подписание такого соглашения без согласования с ВП, на наш взгляд, нарушением законодательства Российской Федерации не является, при условии, если это не повлекло нарушения иных существенных условий иных договорных документов в рамках государственного контракта (кооперации).

В случае, по мнению организации-производителя, необоснованного требования ВП об обязательности такого согласования последняя имеет право обратиться по принадлежности госконтрактов к госзаказчику (головному исполнителю) и ВП (головному ВП), закрепленному за ним, с предложениями по разрешению спорной ситуации.

 

  



[1] В редакции от 26 сентября 2017 г.

[2] См., например, приказ Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 21 ноября 2018 г. № 1/35-НПА «Об определении порядка и сроков представления организациями, выполняющими государственный оборонный заказ, в которых созданы военные представительства Министерства обороны Российской Федерации, отчета об исполнении государственного контракта, контракта, предусмотренного Правилами ведения организациями, выполняющими государственный оборонный заказ, раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации...» (в редакции от 4 февраля 2020 г., приказ Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» от 18 декабря 2019 г. № 1/32-НПА) (URL: /http:// www.pravo.gov.ru).

[3] Постановление Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. № 804 «О военных представительствах Министерства обороны Российской Федерации» (в редакции от 26 сентября 2017 г.).

[4] URL: /http://  consultantplus://offline/ref=D779DF17E29FD9BC89C6D68E1F88B34736E2838F0884CBC3E6934B811125FF0A67946076B917A3D67053AE17BB3EE26D40F49683E9DE230D700C1725u2X8R

[5] См., например, приказ Министра обороны Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы от 18 июля 2019 г. № 393/970/19 «Об утверждении Положения о взаимодействии Министерства обороны Российской Федерации и Федеральной антимонопольной службы при осуществлении контроля за соблюдением законодательства в сфере государственного оборонного заказа при приостановках приемки и отгрузки военной продукции» (URL: /http:// consultantplus://offline/ref=62420EF3A57A9B3B9674A88AE0E1E891327DE8E23F156F19FA23DB74543426D8179C0DE2B42668863052C6970E63677B0ACC406C76517E7B68B4B0EFkDc6R).

[6] См., например, указание начальника Управления военных представительств Минобороны России от 1 марта 2017 г. № 251/1/1601 о том, что цена военной продукции должна быть сформирована в пределах цены, рассчитанной с использованием показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (индексов цен и индексов-дефляторов), разработанных Минэкономразвития России.

[7] См., например, приказ заместителя Министра обороны Российской Федерации 2013 г. № 788 «Об утверждении Положения о головном военном представительстве Министерства обороны Российской Федерации (URL: http://www.nachfin.info/SMF/index.php).

[8] Например, ГОСТ РВ 15.307-2002 «СРПП ВТ. Испытания и приемка серийных изделий. Основные положения» (URL: https://www.lawmix.ru/gosts/4746).

[9] Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2013 г. № 1275 «О примерных условиях государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу» (вместе с Положением о примерных условиях государственных контрактов (контрактов) по государственному оборонному заказу) (в редакции от 2 декабря 2017 г.).

[10] Решение Федеральной антимонопольной службы от 14 мая 2019 г. № ПГОЗ-071/19. URL: http://www.zakupki.gov.ru.

[11] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2019 г. № 305-ЭС19-3665. URL: http:// consultantplus://offline/ref=908CF293057E0C589BCDAA5CC0B95516B72B203DF30B0B16CDE9ECF6D15F0905D20C294744A6BC57941393BB03B76E8FA3F1378400B8A2A9XA65R

[12] Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 января 2019 г. № Ф08-11193/2018 по делу № А53-16548/2018. URL:: http://consultantplus://offline/ref=8D50D987258DE77C7445185CDF58CCBBDDBC4194567790327F5FD7BDEF915E622C4EF5293F764137835C7B903A5A9CA51C401611EA53D8F122FEEB22w6EFS

[13] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 июня 2018 г. № 305-ЭС18-8851. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB&n=542055&dst=4294967295

[14] Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 сентября 2018 г. по делу № А45-11710/2017. URL: http://consultantplus://offline/ref=6A6B63EB63CA5468CD831D6C95B6D64CC6C48FD9026A275B6B85F43C0EA318142153BE48DAF50A3960FDC442A1C5286BF134BBC08613DFFBgEJ2S

[15] Постановление Арбитражного суда Московского округа от 18 октября 2017 г. по делу № А40-247666/2016. URL: consultantplus://offline/ref=2BC7888DE6BB0B11CA721A771A637D182D50586B120964344D0973F4322E5CA8F2D40C0BB25394C1A0FE80A176959988707964C2739C1F10bBMAS

[16] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 декабря 2019 г. № 305-эс19-4892. URL: http://consultantplus://offline/ref=703DB2FB012FD54B13007DFA9584A45ED88C49C62B938CB2F7A0525101DB6A8478A5EF46BC5344319E759764BBBFBE5D4CA4019FC94F8F3EA7OCS

[17] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 сентября 2019 г. № 305-эс18-17873 (2). URL: http://consultantplus://offline/ref=79894690ECB14EEABF97BF94105FC32FF0FEAA0E46B318C5C9A7C12311F6CE188801AF6C71A01AB04B1741C72268D1242079BBD19C6686DCC5Q1S

[18] Обзор статистических данных о рассмотрении в Верховном Суде Российской Федерации административных, гражданских дел, дел по разрешению экономических споров, дел об административных правонарушениях и уголовных дел в 2017 году. URL: http:// vsrf.ru // documents/ statistics/26563.

[19] Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 15 марта 2019 г. № 44-АД19-1 URL: http://consultantplus://offline/ref=D7BAE02835959650D5A6DB030DBBB868CB57CF6DDB054FB6FCBEEFDB760751B690B6A6216CFE2C680304341967A93F0EFBE8363E41557B099F0A4601S0WAS

[20] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 июня 2019 г. № 201-КА19-11. URL: http://consultantplus://offline/ref=C2FA0F16536488B8D24FE6BF7CFB7F417D71873F8559113A5AA3EF3CFFDD37F64E3E18F9FC7D12B2F96E72AFE23236AFACB72B3A8CC5C5F6sEY4S