К вопросу о понятии государственного оборонного заказа и его правовой природе

© Редакция журнала «Право в Вооруженных Силах – Военно-правовое обозрение»

 

К вопросу о понятии государственного оборонного заказа и его правовой природе[1]

 

П.В. Славинский, аспирант кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия, сотрудник ФАС России

 

Точное определение содержания понятия государственного оборонного заказа (ГОЗ) имеет не только существенное теоретическое, но и весьма важное практическое значение при выборе вектора дальнейшего развития регулирования финансовых правоотношений, связанных с формированием (планированием), размещением и выполнением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения оборонных нужд государства, а также для создания единообразной правоприменительной практики.

Вместе с тем, следует признать, что в науке финансового права подробному анализу содержания данного понятия уделено недостаточно внимания со стороны профессионального ученого сообщества. Как правило, в научной юридической и экономической литературе преимущественно рассматриваются и соотносятся между собой в основном лишь такие базовые категории, как «заказ» и «закупка», что не позволяет полноценно исследовать юридическую сущность ГОЗ и, как следствие, указать на его место в системе финансового права.

В Федеральном законе «О государственном оборонном заказе» от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (Закон о ГОЗ) понятие ГОЗ определяется как «установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными обязательствами».

Достаточно похожее определение понятия ГОЗ содержал и ранее действовавший Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ, согласно которому под ГОЗ надлежало понимать «правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации: боевого оружия, боеприпасов, военной техники, другого военного имущества, комплектующих изделий и материалов, выполнение работ и предоставление услуг, а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами».

Таким образом, по общей смысловой структуре оба указанных легальных (законодательных) определения понятия ГОЗ представляют его в качестве официального документа – правового акта, которым Правительством Российской Федерации предусматривается поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг специального назначения, перечень которых согласован и утвержден в ходе формирования бюджета в установленных порядке и сроки уполномоченными органами государственной власти (Минобороны России, ФСБ России, ФСО России, ГУСП, МЧС России, Росгвардия и др.), осуществляющими в рамках своей компетенции функции и полномочия по обеспечению обороноспособности и безопасности государства.

Проведя сравнение между содержанием определений понятий ГОЗ в рассмотренных нормативных правовых актах, Е.А. Капитонова в своей работе выразила мнение о том, что в утратившем силу предыдущем нормативном правовом акте 1995 г., прежде регулировавшем финансовые правоотношения по формированию (планированию), размещению и выполнению ГОЗ, формулировка данной категории была гораздо более размытой и, кроме того, исходила из понимания ГОЗ как правового акта, предусматривающего поставки продукции в определенных целях, что явно свидетельствовало о более низкой юридической технике предшествовавшего правового акта[2].

Таким образом, ключевым образующим элементом содержания легального определения ГОЗ, указанным в Законе о ГОЗ, является понятие «задание», которое, в свою очередь, раскрывается в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации как документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

При этом нельзя не обратить внимание на то, что согласно ст. 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации субъектом выполнения государственного (муниципального) задания является непосредственный участник бюджетного процесса, а именно федеральное, субъектное, муниципальное казенное, бюджетное и автономное учреждение.

При этом, исходя из положений Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, ключевой категорией является «закупка», под которой понимается совокупность осуществляемых государственным заказчиком действий, направленных на обеспечение государственных (муниципальных) нужд, начиная с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и заканчивая исполнением обязательств сторонами заключенного контракта.

Таким образом, если в случае выполнения государственного (муниципального) задания субъектом его выполнения является соответствующее федеральное, субъектное, муниципальное казенное, бюджетное и автономное учреждение, то поставка товаров, выполнение работ и оказание услуг для удовлетворения государственных (муниципальных) нужд осуществляются хозяйствующими субъектами, не являющимися участниками бюджетного процесса.

Исходя из изложенного представляется, что сформулированное законодателем в действующей редакции Закона о ГОЗ понятие ГОЗ через призму определения его в качестве «задания» является достаточно спорным и весьма неоднозначным, так как не в полной мере соотносится с отдельными положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На данное противоречие обращает внимание в своем диссертационном исследовании и Е.А. Малыхина, отмечая, что законодатель под ГОЗ понимает определенное государственное задание, что является не вполне корректным, так как в данном контексте одно понятие подменяет другое^[3].

Перенося акцент внимания с законодательства на науку, необходимо отметить, что к настоящему времени ни в юридической, ни в экономической науке ученым до сих пор не удалось прийти к единому мнению относительно содержания понятия ГОЗ и его юридической сущности.

Так, специалист в области экономики А.В. Бабкин считает, что под ГОЗ следует понимать «составную часть контрактной системы поставок товаров для федеральных государственных нужд, призванную удовлетворять потребности Вооруженных Сил и других силовых ведомств в вооружении и военной технике, а также различных материальных средствах»[4].

Разделяют данную позицию Т.А. Московец, по мнению которого ГОЗ представляет собой «составную часть общего государственного заказа, направленного на удовлетворение государственных нужд посредством осуществления соответствующих поставок продукции»[5], а также К.В. Кичик, отмечающий, что ГОЗ является «видом государственного заказа, имеющим глубокую специфику, связанную с областью его применения»[6].

Представляется, что ученые совершенно верно охарактеризовали ГОЗ как особый вид заказа в общей системе государственного заказа, его составную часть, которая подлежит специальному правовому регулированию. Отличительная особенность ГОЗ заключается в характеристике и свойствах закупаемых государством товаров, работ, услуг оборонного назначения и необходимости применения специальных норм законодательства о контрактной системе при формировании (планировании), размещении и выполнении ГОЗ, а также специальных требований антимонопольного законодательства.

В свою очередь, О.В. Елисеев высказывает, на наш взгляд, достаточно спорное мнение о том, что ГОЗ – это «перечень государственных потребностей в продукции (товарах), работах и услугах применительно к рассматриваемой сфере отношений с привязкой к финансированию в очередном финансовом году и плановом периоде»[7].

Представляется не вполне верным определять ГОЗ только как потребность государства, так как такое определение сужает смысл и не отображает системный характер и полноту данного понятия, отражающих весь многозвенный процесс формирования (планирования), размещения и выполнения государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг оборонного назначения для обеспечения государственных нужд.

Безусловно, потребность (нужда) выражается, по сути, только на стадии формирования (планирования) ГОЗ в тот период, когда государство в лице уполномоченных органов государственной власти, являющихся государственными заказчиками, в установленном законодательством порядке в рамках бюджетного процесса определяет для себя перечень товаров, работ, услуг, необходимых им для надлежащего обеспечения функционирования государства в части обороны и безопасности.

Более широкую дефиницию понятия ГОЗ предлагает экономист В.Н. Ткачев, по мнению которого это «плановый документ, ежегодно разрабатываемый на предстоящий календарный год и охватывающий весь перечень работ, выполняемых различными организациями и предприятиями России в интересах обеспечения ее военной безопасности. Он формируется в интересах практической реализации программы вооружения, создания, сохранения и развития мобилизационных мощностей и системы государственных мобилизационных резервов, функционирования Вооруженных Сил и других войск РФ, органов обеспечения государственной безопасности и правоохранительных органов»[8].

Данная формулировка очень близка по своему содержанию к законодательному определению понятия ГОЗ, отраженному в Законе о ГОЗ, согласно которому под ним понимается «установленные нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации задания на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, а также поставки продукции в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами».

Указанное определение сводит ГОЗ к узкому пониманию его как соответствующего правового акта Правительства Российской Федерации, устанавливающего некий перечень финансируемых из средств федерального бюджета государственных заданий, выполнение которых необходимо для обеспечения обороны и безопасности государства.

Одновременно с этим хотелось бы обратить внимание на то, что в действующей редакции ст. 2 Закона о ГОЗ содержится формулировка «законодательство в сфере ГОЗ», которая, вне всяких сомнений, указывает на то, что ГОЗ необходимо рассматривать как своего рода совокупность связанных между собой общественных отношений по формированию, размещению и выполнению заданий на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для обеспечения оборонных нужд государства.

Указанной нормой предусмотрено, что правовое регулирование общественных отношений в сфере ГОЗ основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами в области обороны и безопасности Российской Федерации, поставок продукции для обеспечения федеральных нужд, законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Из изложенного следует вполне логичный и обоснованный вывод о том, что отношения по формированию (планированию), размещению и выполнению ГОЗ в синхронизации регулируются нормами гражданского, бюджетного и иных отраслей права. В этой связи, наряду с правовым актом в узком смысле ГОЗ, следует также определить как совокупность правоотношений по формированию (планированию), размещению и выполнению ГОЗ.

В поддержку данной позиции выступают и ряд исследователей, рассматривающих ГОЗ с точки зрения теории управления как своего рода систему. В частности, А.В. Бабкин представил ГОЗ как сложную организационную систему и предложил рассматривать его комплексно, как «элемент военной, экономической, бюджетно-финансовой подсистем и как совокупность плановых документов, основной финансовый документ и набор вполне определенных атрибутов, таких как номенклатура техники, время начала и окончания работ, предприятия – исполнители заказа и т. д.»[9].

В общем виде ГОЗ Т.А. Московец в своей работе определяет в виде следующих элементов:

– возникновение потребности в войсках;

– формирование и подача заявок на удовлетворение потребности войск;

– утверждение заявок на удовлетворение потребности войск;

– размещение заказа по утвержденным заявкам;

–        выполнение государственных контрактов, заключенных по результатам размещения заказа;

– удовлетворение потребности войск[10].

Таким образом, подводя итог вышеизложенного, представляется целесообразным сделать вывод о том, что ГОЗ следует рассматривать как в узком смысле в виде утверждаемого Правительством Российской Федерации правового акта, так и в широком смысле в виде совокупности правоотношений по его формированию (планированию), размещению и выполнению.