Представление головными исполнителями и исполнителями отчетов о выполнении государственного оборонного заказа: практические вопросы
.А. Богуславец, кандидат юридических наук
Регламентация вопросов представления организациями отчетов о выполнении государственного оборонного заказа осуществляется целым рядом нормативных правовых актов, ориентироваться в которых достаточно сложно даже при наличии опыта работы в сфере государственного оборонного заказа. Так, для организаций, головных исполнителей, исполнителей государственного оборонного заказа предусмотрено представление отчета о выполнении государственного оборонного заказа в Федеральную антимонопольную службу, в Министерство обороны Российской Федерации, другим государственным заказчикам государственного оборонного заказа.
В рамках настоящей статьи на основе анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей вопросы отчетности в сфере государственного оборонного заказа, проведено разграничение между существующими отчетами в сфере государственного оборонного заказа, определены их ключевые отличия и отмечены основные составляющие, подлежащие обязательному учету в ходе составления и представления указанных отчетов.
Виды отчетности
Прежде всего, отметим, что в рамках настоящей статьи мы не затрагиваем бухгалтерскую или налоговую отчетность. Это отдельные виды отчетности, регулирование которых осуществляется соответствующими нормативными правовыми актами.
Предметом рассмотрения в статье является представление отчетности в части исполнения организациями исключительно государственных контрактов и контрактов в сфере государственного оборонного заказа.
Такую специализированную отчетность условно можно разделить на два блока.
Первый блок – это отчеты об исполнении государственных контрактов, контрактов, представляемые организациями (головными исполнителями, исполнителями государственного оборонного заказа) государственным заказчикам.
Второй блок – это отчеты представляемые организациями (головными исполнителями, исполнителями государственного оборонного заказа) в Федеральную антимонопольную службу Российской Федерации (ФАС России).
Кому представляется отчетность?
Соответственно первое наиболее очевидное различие у данных отчетов заключается в органе, в который представляются отчеты.
Для первого блока это все государственные заказчики, которыми заключены государственные контракты в рамках государственного оборонного заказа (каждому государственному заказчику отчеты представляются соответствующими головными исполнителями, заключившими именно с этим государственным заказчиком государственный контракт, а также исполнителями, входящими в кооперацию этих головных исполнителей).
Для второго блока орган, в который представляется отчет, – это ФАС России.
И приведенное выше, и последующие различия между рассматриваемыми блоками отчетов основываются на нормативной правовой базе, регламентирующей порядок представления отчетов.
Первый бок отчетов (отчеты, представляемые соответствующим государственным заказчикам) основывается на нормах Постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 47 «О Правилах ведения организациями, выполняющими государственный заказ за счет средств федерального бюджета, раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности» (далее – Постановление № 47).
Пунктом 3 Постановления № 47 установлено, что определение порядка и сроков представления отчета об исполнении государственного контракта, контракта в сфере государственного оборонного заказа и порядка его истребования у головных исполнителей, исполнителей осуществляется соответствующими государственными заказчиками государственного оборонного заказа.
На основании указанных полномочий каждым государственным заказчиком по государственному оборонному заказу (Министерством обороны Российской Федерации, ФСБ России, МЧС России, Росгвардией, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» и иными государственными заказчиками) должен быть урегулирован порядок представления указанных отчетов. В Министерстве обороны Российской Федерации такой порядок определен приказом министра обороны Российской Федерации от 8 октября 2018 г. № 554 (далее – приказ № 554) и приказом министра обороны Российской Федерации от 19 ноября 2018 г. № 670 (далее – приказ № 670).
Если быть совсем точным, то положениями приказа № 554 определены порядок и сроки представления отчета об исполнении государственного контракта, контракта по государственному оборонному заказу, а положениями приказа № 670 определены состав и формат информации, содержащейся в таких отчетах, представляемых в форме электронных документов.
Другие государственные заказчики разрабатывают свои нормативные документы по представлению соответствующих отчетов головными исполнителями, исполнителями. Например, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» для своих головных исполнителей, исполнителей по государственному оборонному заказу порядок представления таких отчетов определен приказом данной госкорпорации от 21 ноября 2018 г. № 1/35-НПА.
Порядок и сроки представления отчетности
Необходимо отметить, что порядок и сроки представления отчетов, относящихся к рассматриваемому блоку (отчеты, представляемые организациями государственным заказчикам), у разных государственных заказчиков могут быть разными. При этом общим для регулирования первого блока отчетов будет то, что порядок (правила) их представления разработан соответствующими государственными заказчиками для своих головных исполнителей и их кооперации на основании п. 3 Постановления № 47 и предполагают представление отчета, предусмотренного Правилами ведения организациями, выполняющими государственный оборонный заказ, раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности, утвержденными указанным Постановлением Правительства Российской Федерации.
В дальнейшем в статье для удобства сравнения со вторым блоком отчетов (представляемых в ФАС России) будет использован порядок представления соответствующих отчетов, определенный Министерством обороны Российской Федерации как основным государственным заказчиком государственного оборонного заказа.
ФАС России ежегодно размещает в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте fas.gov.ru информацию по представлению отчетов по форме 1-ГОЗ в ФАС России в соответствующем году.
Для данного блока отчетов порядок их представления, а также срок представления устанавливаются общими для всех организаций, включенных в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса, заключивших государственный контракт, контракт по государственному оборонному заказу, независимо от того, с какими государственными заказчиками такие государственные контракты, контракты заключены.
Форма и содержание отчетности
Одним из ключевых различий рассматриваемых блоков отчетов являются также форма, в которой представляются соответствующие отчеты, и содержание указанных отчетов.
Если для первого блока отчетов (представляемых государственным заказчикам) форма отчета, как уже указывалось выше, утверждена Постановлением № 47, то для второго блока (отчеты, представляемые в ФАС России) форма (1-ГОЗ) установлена ФАС России.
При этом содержание отчетов, относящихся к первому блоку, представляет детализированное (подробное) отражение информации по движению средств (ресурсов) в отношении исполнения государственного контракта, контракта. Содержание отчетов второго блока представляет собой оперативный свод выборочных показателей финансово-экономической деятельности организации.
Важным нюансом является также тот факт, что по первому блоку предусмотрено представление отдельного отчета по каждому государственному контракту, контракту, в то время как отчеты второго блока предполагают систематизированное объединение информации по всем государственным контрактам, контрактам в сфере государственного оборонного заказа, исполняемым организацией в отчетном периоде.
Более того, в отношении второго блока отчетов (представляемых в ФАС России) установлено требование, что в случае отсутствия у организации ОПК обязательств по исполнению заданий государственного оборонного заказа, предусмотренных государственными контрактами и/или контрактами, она не освобождается от ежеквартального представления в ФАС России в установленные сроки отчета в виде информационного письма об отсутствии указанных обязательств. При этом страница 3 отчета по форме 1-ГОЗ должна представляться ежеквартально в установленные сроки.
Для отчетов первого блока (представляемых государственным заказчикам) такие требования не устанавливаются.
Также для отчетов второго блока предусмотрена необходимость указания в них сведений обо всех государственных контрактах и контрактах, при заключении (подписании) которых или при заключении (подписании) дополнительных соглашений к которым возникли проблемные вопросы между государственным заказчиком и головным исполнителем, головным исполнителем и исполнителем, исполнителями.
Кроме того, в отчетах данного блока должна указываться информация о причинах неисполнения или ненадлежащего исполнения государственного контракта, контракта либо о наличии предпосылок к срыву выполнения государственного контракта, контракта с указанием принятых мер по их устранению.
Отчеты первого блока (представляемые государственным заказчикам) не содержат указанной информации.
Также для отчетов второго блока, представляемых в электронном виде, предусмотрен формат Excel (*.xls *.xlsx), а для отчетов первого блока, (представляемых в Министерство обороны Российской Федерации) в форме электронного документа предусмотрено формирование XML файла.
При этом для отчетов второго блока (представляемых в ФАС России), наряду с представлением отчета в электронном виде, предусмотрено одновременное представление отчета по форме 1-ГОЗ в бумажном виде. Представление отчетов первого блока в Министерство обороны Российской Федерации по общему правилу осуществляется в форме электронного документа, и только в определенных случаях – для организаций (головных исполнителей, исполнителей), в которых не созданы военные представительства, – предусмотрено представление отчетов на бумажных носителях (в бумажном виде).
Сроки представления отчетности
Также для определенных нами блоков отчетов одним из характерных различий являются сроки представления отчетов.
Здесь еще раз необходимо напомнить, что поскольку для первого блока отчетов (представляемых государственным заказчикам) каждый из государственных заказчиков государственного оборонного заказа вправе устанавливать свой порядок представления отчетов и свои сроки представления отчетов, то у разных государственных заказчиков они разные.
Например, Министерством обороны Российской Федерации (приказ № 554) установлено, что отчеты представляются головными исполнителями (исполнителями) ежемесячно не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным, а в соответствии с порядком, установленным Роскосмосом, его головные исполнители представляют отчеты ежегодно до 31 января года, следующего за отчетным.
Таким образом, для первого блока отчетов сроки представления отчетов могут быть разными, в зависимости от того, как это регламентировано соответствующими актами государственных заказчиков.
Для отчетов второго блока (представляемых в ФАС России) характерно наличие общих сроков представления отчетов для всех головных исполнителей, исполнителей, независимо от того, с каким государственным заказчиком у них заключены государственные контракты или к кооперации какого головного исполнителя они относятся.
Вопросы ответственности
Применительно к сформированным нами блокам отчетов отметим еще одно интересное различие. Оно непосредственно не связано с порядком представления отчетов, их содержанием или сроками представления отчетов, но, тем не менее, имеет большой практический интерес. Это ответственность за непредставление или несвоевременное представление отчетов.
В части ответственности за непредставление или несвоевременное представление отчетов, относящихся ко второму блоку (представляемых в ФАС России), ситуация достаточно понятная. За непредставление или несвоевременное представление в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере государственного оборонного заказа, информации и документов, если представление таких информации и документов является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере государственного оборонного заказа, в том числе непредставление или несвоевременное представление информации и документов по требованию указанного органа, либо представление заведомо недостоверных информации и документов, предусмотрена ответственность по ч. 2 ст. 19.7.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).
Согласно официальной информации ФАС России в соответствии с вышеуказанной нормой КоАП РФ в 2017 – 2018 гг. в связи с непредставлением или несвоевременным представлением сведений о ходе выполнения и финансирования заданий ГОЗ более 200 организаций и/или их должностных лиц привлечены ФАС России к ответственности.
В отношении ответственности за непредставление или несвоевременное представление отчетов, относящихся к первому блоку, ситуация более сложная. С одной стороны, специальной нормы, предусматривающей ответственность за непредставление отчетов, относящихся к первому блоку (представляемых государственным заказчикам), в КоАП РФ не содержится.
С другой стороны, требование о представлении указанных отчетов (информации об исполнении каждого государственного контракта (контракта) в случаях и порядке, установленных Правительством Российской Федерации), содержится не только в Постановлении № 47, оно также предусмотрено п. 18 ч. 1 и п. 16 ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе». Таким образом, требование о выполнении обязанности головного исполнителя и исполнителя по представлению соответствующих отчетов закреплено на уровне федерального закона, следовательно, предполагается, что обеспечению практического исполнения данного требования будет уделено особое внимание.
Более того, составление отчета по форме, утвержденной Постановлением № 47 (относящегося к первому блоку отчетов), с раскрытием в нем определенной информации (состава и направления использования ресурсов контракта) предусмотрено абз. 6 п. 1 вышеназванных Правил ведения организациями, выполняющими государственный оборонный заказ, раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности, (далее – Правила). В связи с этим непредставление такого отчета или его несвоевременное представление может быть истолковано контролирующими органами как нарушение Правил, а следовательно, как нарушение, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.37 КоАП РФ (нарушение требования о ведении раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности).
В настоящее время практика привлечения к ответственности за непредставление или несвоевременное представление указанных отчетов не сформирована, поэтому однозначно утверждать, что привлечение к ответственности организаций, не представивших (несвоевременно представивших) отчеты, относящиеся к первому блоку, будет осуществляться по ст. 15.37 КоАП РФ, другой действующей статье данного Кодекса или посредством дополнения КоАП РФ специальной нормой, отдельно предусматривающей ответственность в таких случаях, преждевременно.
Вместе с тем, с учетом вышеуказанных доводов логично прийти к выводу о том, что вопрос о привлечении к ответственности организаций, ненадлежащим образом исполняющих обязанность по представлению соответствующим государственным заказчикам отчетов об исполнении государственных контрактов, контрактов в сфере государственного оборонного заказа (отчеты, относящиеся к первому блоку), будет однозначно решен.
В завершение рассматриваемой тематики отметим, что основными различиями выделенных двух блоков отчетов в сфере государственного оборонного заказа являются: субъекты (органы), в которые представляются данные отчеты, содержание указанных отчетов, порядок и сроки их представления.
Принимая во внимание проведенный анализ, можно прийти к выводу, что наличие двух отдельных блоков (видов) отчетов в большей степени обосновано различным целевым использованием информации, содержащейся в них.
Для отчетов об исполнении государственных контрактов, контрактов, представляемых головными исполнителями, исполнителями государственным заказчикам государственного оборонного заказа – это контроль движения (расходования) бюджетных средств и извлечение актуальной информации о стоимости различных товаров (работ, услуг), составляющих предмет соответствующих государственных контрактов, в целях формирования объективных цен на продукцию государственного оборонного заказа.
Для отчетов о ходе выполнения и финансирования заданий государственного оборонного заказа – это формирование «общей картины» размещения и исполнения государственного оборонного заказа с возможностью выявления проблемных моментов для последующего анализа и принятия необходимых мер.