Соотношение закупок в области государственного оборонного заказа и в области военно-технического сотрудничества

© Редакция журнала «Право в Вооруженных Силах – Военно-правовое обозрение»

 

 Соотношение закупок в области государственного оборонного заказа и в области военно-технического сотрудничества

 

В.В. Кудашкин, статс-секретарь АО «Рособоронэкспорт», доктор юридических наук

 

Подпунктом 4 п. 4 ст. 1 Федерального закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ (в редакции от 28 декабря 2016 г.) (далее – Закон о закупках) определено, что он не регулирует отношения, связанные с закупкой в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами (далее – военно-техническое сотрудничество, ВТС).

Следует обратить внимание на особенности построения законодательной нормы – Закон о закупках исключается из регулирования не собственно области ВТС, а отношений, которые связаны с областью военно-технического сотрудничества.

В силу изложенного для определения сферы применения Закона о закупках необходимо разобраться с двумя группами отношений:

– первая группа – отношения, формирующие собственно область военно-технического сотрудничества, в рамках которой Закон о закупках не применяется. При этом отсутствие прямого указания в Законе о закупках о его не распространении на область ВТС не требует каких-либо особых доказательств, что в области ВТС он не действует. Этот постулат очевиден;

– вторая группа – отношения, которые связаны с областью ВТС. Подчеркнем, что это не отношения, формирующие область ВТС, но связь этих отношений с областью ВТС также исключает применение к ним Закона о закупках.

Казалось бы, с первой группой отношений более-менее все ясно. Но это на первый взгляд. К какой группе, например, относится субкооперационная цепочка, сформированная для исполнения контрактных обязательств перед инозаказчиками (2 – 5-й уровни), – к области ВТС или к отношениям, связанным с областью ВТС? А может, уже начиная со второго уровня кооперации функционируют отношения, вообще никак не связанные с областью ВТС (т. е. не входящие ни в первую, ни во вторую группу отношений)?

Для ответа на данный вопрос в пример приводится сфера государственного оборонного заказа, государственный контроль за бюджетными средствами в которой пронизывает всю кооперацию, через открытие всеми участниками кооперации счетов в уполномоченных банках и осуществление расчетов только через эти счета. По аналогии соответственно в области ВТС вся кооперационная цепочка, выстраиваемая для исполнения контрактных обязательств перед инозаказчиками, попадает в область военно-технического сотрудничества и, как следствие, не подлежит регулированию Законом о закупках. Так ли это на самом деле? Никаких доказательств и обоснований такой точки зрения не приводится. Для ответа на этот вопрос необходимо сформировать методический подход определения отношений, которые связаны с закупкой в области ВТС.

Какой подход применен в Федеральном законе «О государственном оборонном заказе» от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (далее – Закон о ГОЗ). В ч. 4.1 ст. 3 Закона о ГОЗ определено, что кооперация головного исполнителя – совокупность взаимодействующих между собой лиц, участвующих в поставках продукции по государственному оборонному заказу в рамках сопровождаемых сделок. В кооперацию входят головной исполнитель, заключающий государственный контракт с государственным заказчиком, исполнители, заключающие контракты с головным исполнителем, и исполнители, заключающие контракты с исполнителями. Из определения становится очевидным, что применительно к сфере ГОЗ применен метод тотального охвата всех субъектов хозяйственной жизни и их договорных отношений, опосредующих исполнение государственного оборонного заказа и подпадающих под жесткий государственный контроль за движением бюджетных денежных средств. В основе метода – принцип связанности всех кооперационных связей любого уровня с исполнением государственного оборонного заказа, подлежащих контролю со стороны государства. Каковы критерии, позволяющие выделить из множества договорных отношений, в которых участвует любое оборонное предприятие как активный участник экономической жизни, те из них, которые подпадают под государственный контроль? Ответ мы находим в ч. 7 ст. 3 Закона о ГОЗ: под контроль подпадают контракты, заключенные в письменной форме головным исполнителем с исполнителем или между исполнителями на поставки продукции, необходимой головному исполнителю, исполнителю для выполнения государственного оборонного заказа. Из данной нормы следуют два критерия: 1) субъектный критерий – субъекты кооперации по выполнению ГОЗ; 2) целевой критерий – договоры должны быть направлены на выполнение ГОЗ независимо от уровня удаленности субъекта кооперации от головного исполнителя ГОЗ. Два законодательно закрепленных критерия формируют содержание принципа связанности договорных отношений с выполнением ГОЗ, которые, в свою очередь, формируют область государственного регулирования и контроля за бюджетными финансовыми потоками.

Обе сферы – ГОЗ и ВТС – близки друг к другу. Предмет обеих сфер одинаков – продукция военного назначения. Частично область военно-технического сотрудничества входит в государственный оборонный заказ. Только в сфере ГОЗ законодатель четко определил договорные отношения, которые через связь с выполнением государственного оборонного заказа создают определенность в сфере охвата государственным контролем конкретных отношений. В области ВТС ситуация иная – отсутствуют законодательно установленные критерии, позволяющие однозначно и четко определить, какие отношения связаны с областью ВТС и, как следствие, не подпадают под действие Закона о закупках, а какие не связаны и соответственно регулируются данным Законом.

Вместе с тем, в силу тождественности предмета правового регулирования ГОЗ и ВТС логично для определения области ВТС и связанных с ней отношений, изъятых из регулирования Закона о закупках, по аналогии применить принцип и критерии, на которых построено регулирование в области ГОЗ.

Что это значит применительно к ВТС и указанной выше норме Закона о закупках? Анализ показывает, что есть различие в двух предметных сферах взаимодействующих законов о ВТС и о закупках.

К предметной сфере Закона о ВТС, в частности, относятся закупки в области военно-технического сотрудничества.

К предметной сфере Закона о закупках относятся отношения, связанные с закупкой в области ВТС в части исключения регулирования данного Закона в этой области.

Сферы – 1) закупка в области ВТС и 2) отношения, связанные с закупкой в области ВТС, – различны и не тождественны.

К закупкам в области ВТС относятся закупки, обеспечивающие непосредственно поименованные в законодательстве элементы военно-технического сотрудничества. В силу их нормативного закрепления в Указе Президента Российской Федерации «Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами» от 10 сентября 2005 г. № 1062 (далее – Указ № 1062) нет неопределенности в вопросе исключения распространения на них Закона о закупках. К ним относятся закупки, обеспечивающие:

– ввоз продукции военного назначения для нужд федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем составе войска и воинские формирования, в рамках государственного оборонного заказа[2];

– временный ввоз продукции военного назначения для демонстрации на международных выставках или проведения испытаний[3];

– приобретение организациями – разработчиками и производителями продукции военного назначения (далее также – ПВН) оборудования и материалов для подготовки к поставке иностранному заказчику ПВН[4];

– ввоз запасных частей, агрегатов, узлов, приборов, комплектующих изделий, специального, учебного и вспомогательного имущества, технической документации к ранее закупленной продукции военного назначения, проведение работ по освидетельствованию, эталонированию, продлению срока эксплуатации, техническому обслуживанию, ремонту, утилизации и других работ, обеспечивающих комплексное сервисное обслуживание ранее закупленной продукции военного назначения[5];

– ввоз ПВН и выполнение работ для обеспечения эксплуатации продукции военного назначения советского производства и разработки, находящейся в государствах – участниках Содружества Независимых Государств[6];

– ввоз ПВН для выполнения гарантийных обязательств по контракту на поставку продукции военного назначения иностранному заказчику[7];

– ввоз ПВН для нужд организаций – разработчиков и производителей продукции военного назначения[8];

– страхование перевозимой ПВН и перевозку ПВН для исполнения обязательств перед инозаказчиками[9].

Как уже отмечалось, все вышеперечисленные случаи прямо поименованы в Указе № 1062, относятся непосредственно к области ВТС и соответствующие закупки регулируются законодательством в области ВТС, а не Законом о закупках.

Неопределенность возникает со второй сферой, формируемой при взаимодействии двух законодательств, – определение отношений, связанных с закупкой в области военно-технического сотрудничества, прямо не поименованных в законодательстве о ВТС, на которые соответственно не распространяется регулирование Закона о закупках.

Предлагаемый методический подход заключается в том, чтобы применить критерии, законодательно закрепленные в области ГОЗ, для области военно-технического сотрудничества. Напомним их:

1) субъектный критерий – субъекты кооперации по выполнению ГОЗ; 2) целевой критерий – договоры должны быть направлены на выполнение ГОЗ независимо от уровня удаленности субъекта кооперации от головного исполнителя ГОЗ.

Ввиду тождественности предметов правового регулирования вполне обоснованно применение указанных критериев в качестве базовых, но не исчерпывающих, так как сфера ГОЗ более компактна и однородна с точки зрения охватываемых отношений. Военно-техническое сотрудничество объективно включает в себя большее разнообразие договорных отношений, сопровождаемых, в частности, закупочными процедурами, ввиду специфики опосредуемых общественных отношений.

В чем это проявляется? В области ГОЗ из-под действия Закона о закупках выведены только открытие головным исполнителем поставок продукции по государственному оборонному заказу, исполнителем, участвующим в поставках продукции по государственному оборонному заказу, в уполномоченном банке отдельного счета и заключение ими с уполномоченным банком договоров о банковском сопровождении сопровождаемой сделки в соответствии с Законом о ГОЗ[10]. Это единственное, вполне конкретное и однозначное исключение из общего правила соблюдения всеми подконтрольными государствами, организациями ОПК (субъектами кооперации по ГОЗ) требования о проведении закупок товаров, работ и услуг, имеющих как непосредственное, так и опосредованное отношение к выполнению государственного оборонного заказа в соответствии с Законом о закупках.

Что касается военно-технического сотрудничества, то такая однозначность в вопросе исключения действия Закона о закупках существует только применительно к области ВТС. При этом сохраняется полная неопределенность сферы применения указанного Закона к отношениям, связанным с областью военно-технического сотрудничества. Принципиальная разница в том и состоит, что в сфере ГОЗ из-под регулирования Закона о закупках выведена только одна группа отношений, связанных с ГОЗ, – открытие счетов субъектами кооперации в уполномоченных банках и их сопровождение, а в сфере военно-технического сотрудничества из-под такого регулирования выведены абсолютно все отношения, связанные с закупкой в области ВТС.