Внеочередное и первоочередное предоставление жилья военнослужащим: проблемы совершенствования правовой работы в области военно-жилищных правоотношений с учётом духовного фактора

Овчаров О.А., кандидат юридических наук,
кафедра военной администрации, административного и финансового права Военного университета Министерства обороны Российской Федерации
o.oleg.1968@mail.ru

 

В декабре 2013 г. были внесены изменения в п. 17 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих», предусматривающие внеочередной порядок предоставления денежных средств на приобретение или строительство жилья или жилых помещений военнослужащим, имеющим трёх и более детей. Среди военнослужащих, состоящих в очереди на жильё, немало многодетных, а потому для них порядок внеочередного получения жилья является актуальным, поскольку в одно мгновение (с вступлением указанного закона в силу) все они оказались вне очереди на жильё. То же самое можно сказать о военнослужащих очередниках, у которых рождается третий ребёнок. Но как воспользоваться появившимся правом на внеочередное получение жилья и самое главное – как убедиться, что это право реализуется уполномоченными органами своевременно и в полном объёме?

Как справедливо замечают по этому поводу В.М.Корякин и Д.Ю.Гайдин, одной из серьезных новелл военно-жилищного законодательства, установленных Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 405-ФЗ, является законодательное закрепление права отдельных категорий военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, на получение жилого помещения (служебного, по договору социального найма, в собственность бесплатно) или жилищной субсидии вне очереди. Такое право приобрели те из них, которые имеют трех и более детей. Согласно прежнему правовому регулированию право на внеочередное жилищное обеспечение военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы, имели только в случаях, прямо предусмотренных ЖК РФ.

Указанным законом также был заменён с первоочередного на внеочередной порядок получения жилья и для другой категории граждан, перечисленных в п. 3.1 ст. 24 ФЗ «О статусе военнослужащих» – членов семьи военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы, и др. Всё это свидетельствует о том, что с принятием указанного закона число внеочередников среди военнослужащих, нуждающихся в жилье, резко и существенно возросло.

Вместе с тем, нельзя обойти вниманием также и военнослужащих, имеющих право на первоочередное предоставление жилья, которое хотя Жилищным кодексом РФ прямо не предусмотрено, однако сохранилось и прямо предусматривается различными законодательными актами. Например, п. 3 ст. 5 Закона РФ от 15 января 1993 г. N 4301-I "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы", ст. 5 Закона РФ от 21 января 1993 г. N 4328-1 "О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах".

Таким образом, законодательством уже не один год предусматривается внеочередной и первоочередной порядки предоставления жилья военнослужащим, которые затрагивают права и интересы достаточно большой группы граждан, в связи с чем возникает вопрос, как эти права реализуются на практике и в подзаконных нормативных правовых актах.

В Вооружённых Силах порядок обеспечения жильём военнослужащих регламентируется Инструкцией о предоставлении военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, жилых помещений по договору социального найма (утв. приказом Министра обороны РФ от 30 сентября 2010 г. № 1280), которая устанавливает, что решения о принятии военнослужащих на учет или об отказе в принятии на учет нуждающихся в жилых помещениях принимаются уполномоченным органом по результатам рассмотрения заявлений и документов (п. 5); что уполномоченный орган ведет единый реестр военнослужащих, принятых на учет нуждающихся в жилых помещениях, по рекомендуемому образцу согласно приложению N 4 к указанной Инструкции, информация из которого в установленном порядке размещается в глобальной информационной сети Интернет на официальном сайте Минобороны России (п. 7); что дата принятия военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях определяется датой подачи (отправки по почте) ими в структурное подразделение уполномоченного органа заявлений и документов (п. 8); что учёт военнослужащих, нуждающихся в жилых помещениях, ведется по очередности исходя из даты принятия их на учет (п. 10); что жилые помещения, предоставляемые по договору социального найма, распределяются уполномоченным органом военнослужащим, принятым на учет нуждающихся в жилых помещениях, по очередности, которая определяется датой принятия военнослужащих на учет нуждающихся в жилых помещениях, в случае если указанные даты совпадают, очередность определяется с учетом общей продолжительности военной службы на дату принятия на учет нуждающихся в жилых помещениях (п. 11).

Анализ данных положений Инструкции показывает, что получить жильё в Минобороны во внеочередном или первоочередном порядке – невозможно, т.к. такой порядок (хотя и установлен законодательством) в Инструкции отсутствует, а попытки хоть как-то исполнить эти законоположения приведут к нарушению Инструкции. По сути, предусматривая распределение жилья только по очерёдности, определяемой датой принятия военнослужащего на учёт, указанная Инструкция противоречит действующему законодательству, устанавливающему и другие порядки распределения жилья – внеочередной и первоочередной.

Как отмечают В.М.Корякин и Д.Ю.Гайдин, сам этимологический смысл термина "вне очереди" не предусматривает какой-либо очередности удовлетворения требований внеочередника; эти требования должны удовлетворяться незамедлительно по возникновении обстоятельств, с которыми закон связывает предоставление внеочередного права (например, рождение третьего ребенка в семье военнослужащего, признанного нуждающимся в получении жилья). Более того, внеочередники могут вообще не включаться в какую-либо очередь, им не присваиваются номера и не устанавливается последовательность удовлетворения требований о предоставлении жилого помещения; они обеспечиваются жилыми помещениями индивидуально и независимо как друг от друга, так и от очередников.

Этот вывод подтверждает на протяжении многих лет и судебная практика. Так, например, в Обзоре законодательства и судебной практики за III квартал 2007 г. (утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 7 ноября 2007 г.) прямо указывается, что "предоставление жилых помещений вне очереди не предполагает включения гражданина в какую-либо очередь. ...Поэтому указанное право должно быть реализовано вне зависимости от наличия или отсутствия других лиц, состоящих на учете по улучшению жилищных условий, и времени принятия их на учет. ...Внеочередное предоставление не предполагает какого-либо срока для предоставления жилого помещения". А в п. 10 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 4 марта 2015 г.) отмечается, в частности, что указание в законодательной норме и в решении суда на внеочередное предоставление жилого помещения свидетельствует о том, что оно должно быть предоставлено незамедлительно, независимо от наличия или отсутствия других лиц, нуждающихся в жилых помещениях.

Но это мнение учёных и судебных органов, выше указанное содержание Инструкции свидетельствует о том, что государственные органы в лице Минобороны придерживаются другой правовой позиции, игнорирующей законодательно установленные внеочередной и первоочередной порядок предоставления военнослужащим жилья.

Вместе с тем, на практике встречаются случаи, когда военнослужащие, имеющие право на внеочередное получение жилья, годами ждут распределения им этого жилья, хотя очередники (особенно те из них, которые готовы оплачивать излишки предоставляемой жилплощади) получают это жильё без проблем в обход внеочередников. Лично автору этих строк известен офицер, который с момента принятия указанного закона являлся многодетным и за уже почти три года действия этой нормы закона так до сих пор и не обеспечен по месту службы (в г. Москве) жильём во внеочередном порядке.

Во многом этой негативной правовой практике способствуют указанные выше недостатки названной Инструкции, а также изменённый несколько лет назад порядок распределения жилья, переданный от жилищных комиссий и командиров частей в ДЖО и его уполномоченные органы. Если раньше этот порядок был прозрачным, т.к. командиры и жилкомиссии обязаны были вывешивать списки очередников на получение жилья и заинтересованным военнослужащим можно было легко убедиться в соблюдении очерёдности, тем более что в масштабах части все друг друга, как правило, знали, а при нарушении очерёдности обжаловать решения в суд и восстановить и справедливость, защитить свои права на жильё. То в настоящее время этот порядок жилищного обеспечения стал закрытым, непрозрачным, неподконтрольным заинтересованным лицам и превратился в «чёрную дыру», т.к. в электронном реестре номер очередности не указывается, кто находится перед или после очередника – неизвестно, кто из очередников и в соответствии ли с очередью получил жильё – ДЖО не информирует личный состав и не отчитывается. В таких условиях доказать нарушение порядка предоставления по очереди или вне очереди, тем более порядка первоочередного предоставления жилья – стало весьма проблематично, почти невозможно. Именно эти факторы и открывают широкие возможности чиновникам для всевозможных правонарушений и злоупотреблений из корыстных побуждений, бороться с которыми стало крайне трудно.

Ещё интересней правовая ситуация по этому вопросу обнаруживается при анализе положений Порядка предоставления субсидии для приобретения или строительства жилого помещения военнослужащим - гражданам РФ, проходящим военную службу по контракту в ВС РФ, и гражданам РФ, уволенным с военной службы (утв. приказом Минобороны России от 21.07.2014 г. № 510). В данном документе не только ничего  не говориться о внеочередном или первоочередном предоставлении указанных субсидий (хотя на момент издания названного Порядка указанный закон уже действовал), но обходится молчанием и сама очерёдность их предоставления. В п. 5 Порядка говорится лишь, что решение о предоставлении жилищной субсидии военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей принимается уполномоченным органом. Но чем этот орган при этом руководствуется, принимая такие решения, какие критерии и требования должен учитывать, выбирая из множества поданных обращений за субсидией, – указанный Порядок умалчивает, полагаясь, видимо на усмотрение уполномоченного органа,  отдавая этот вопрос на откуп чиновников, ведающих распределением жилищных субсидий между военнослужащими.

А ведь речь идёт о многомиллионных суммах. Например, классическая многодетная семья из пяти человек может рассчитывать на жилищную субсидию в размере от 8 до 10 млн. руб. в зависимости от выслуги лет. Но как получить эти денежные средства вне очереди, если очередность на получение этих средств указанным Порядком не предусмотрена и очереди на их получение попросту нет, если все (кто обратился за жилищной субсидией) находятся вне очереди, являются внеочередниками – как многодетные, так и «малодетные». А чиновники при принятии решений о предоставлении денежных средств на приобретение (строительство) жилья свободны в выборе принимаемого решения, не связаны требованиями в последовательности (очерёдности) предоставления ограниченных бюджетных средств военнослужащим, обратившимся за субсидией. Чем при этом должны руководствоваться чиновники, какими критериями, какими заслугами перед Родиной (или может быть перед самими чиновниками) – неясно.

Вместе с тем, любое принятое уполномоченным органом решение будет с формально-юридической точки зрения законным, даже если такое решение будет не в пользу многодетных внеочередников и впереди них получат жилищные субсидии другие «нельготные» категории военнослужащих – ведь они тоже получают их вне очереди, а многодетных в очередь никто и не включал, следовательно, права на внеочередное получение – не нарушал. Примечательно и то, что обжаловать такие решения практически невозможно, т.к. отсутствует противоправность деяния уполномоченного органа при принятии решения о выделении (не выделении) военнослужащему денежных средств на покупку (строительство) жилья.

Отсюда можно сделать вывод, о том, что установленный в подзаконных актах Минобороны порядок выделения военнослужащим денежных средств на приобретение (строительство) жилья представляет собой ещё более «тёмную дыру» нежели предоставление жилья и ещё в большей степени создаёт благоприятные условия для коррупционных схем, а также, по сути, ликвидирует само право на льготы, установленные законодательством в отношении внеочерендного порядка предоставления военнослужащим денежных средств на приобретение или строительство жилья, делает исполнение указанной законодательной нормы на практике невозможным.

В этой связи представляется целесообразным доработать указанные Инструкцию и Порядок с учётом выше перечисленных недостатков и требований законодательства, а также вернуться к прежнему прозрачному, менее коррупционному порядку распределения жилья (субсидий) через воинские части, а не ДЖО и уполномоченные органы. Как это до сих пор и происходит в отдельных ведомствах, например, в ФСБ, ФСО и др.

Таким образом, мы видим серьёзную проблему правовой работы, которая встречается не только в области военно-жилищных правоотношений. Проблема правоприменения, проблема возникновения пропасти между законом и практикой его претворения в жизнь, проблема игнорирования на местах чиновниками требований закона, проблема коррупции – не нова.

Коррупцию, неуважение к закону победить одними законодательными мерами, как свидетельствует практика и приведённые примеры в области военно-жилищных отношений, невозможно. Это духовное явление, связанное с правосознанием, волею, нравственностью и другими духовными факторами, которые должна учитывать правовая наука и правовая работа в борьбе с коррупцией и её негативными проявлениями и причинами. Применение правовых норм, по утверждению И.А.Ильина, требует предметного разумения того, ради чего право вообще создается, применяется и поддерживается. Применяющий право должен иметь в виду не только формальную «законность» нормы и не только ее объективное содержание, но и ее объективное назначение – ее духовную миссию и ее жизненную функцию; а это значит, что он должен исходить из основы нормального правосознания и руководиться его аксиомами. Регулировать конкретный жизненный материал абстрактными правилами право может только через среду живого, созерцающего и верного правосознания.

Таким образом, качество правоприменения, борьба с беззаконием и коррупцией тесно связаны с нормальным, живым, верным правосознанием, его духовными, нравственными основами.

Как отмечается А.А.Тер-Акоповым, причинно-следственные связи духовно-нравственного характера, действующие на уровне конкретного человеческого поведения, наукой практически не исследуются, что представляется значительным ее упущением; игнорирование духовно-нравственного детерминизма существенно обедняет общее представление о причинности и ее проявлениях, в частности в уголовном праве, оставляет в тени целый блок вопросов, связанных с противодействием преступности. Вопрос о духовности как причине и ее роли в механизме конкретного поведения, в том числе преступного, не поднимается.

Поведение человека определяет его индивидуальная сущность, выраженная в индивидуальной духовности, от которой зависит способ его существования. Отсюда следует, что декларируемые нормы общественной духовности, в какой бы форме они не провозглашались и какое бы содержание не имели, не являются обязательным руководством к действию людей, которые в своих поступках исходят из своих собственных представлений о должном отношении, из своей индивидуальной духовности. Если общество заинтересовано в высокодуховных отношениях людей, оно должно не просто провозглашать духовные ценности, но и заботиться о том, чтобы они стали ценностями индивидуальными, личностными. Этот вывод, как указывает А.А.Тер-Акопов, имеет принципиальное значение для понимания поведения человека, в том числе преступного. В преступлении отражается индивидуальная духовность виновного, его личностное отношение к тем ценностям, на которые он посягает, поэтому формирование позитивных духовных качеств является важнейшим, если не самым главным направлением профилактики преступлений.

Данный вывод подтверждается дальнейшими рассуждениями и заключениями  А.А.Тер-Акопова: духовность, как отношение человека к окружающей социальной среде, занимает доминирующее положение по отношению к иным психическим процессам, в т. ч. мотиву. Основой, началом поведения является отношение – духовность человека, в ней формируются мотивы и цели, которые эту духовность выражают. Из соотношения духовности и мотивации следует важный в криминологическом плане вывод: движущей силой преступного поведения, как и любого иного, является не мотив и даже не конкретная потребность человека, а его духовные качества, именно последние должны быть предметом первоочередного внимания криминологов; основным объектом поиска причин преступности должна быть духовная сфера жизни общества; преобразования в этой сфере должны рассматриваться в качестве основного направления профилактики преступлений.

Традиционно духовность увязывается преимущественно с религиозной сферой жизни, находящейся вроде бы вне поля науки. Такая позиция, по мнению А.А.Тер-Акопова, представляется ошибочной, духовность – социально-психологическое явление, реальность, а всякая реальность может и должна быть предметом научного анализа. Выработка и внедрение в общественное сознание духовности, которая бы основывалась на единой парадигме и не исключала той религиозной составляющей, которая подвластна только вере, действительно задача, актуальная для современной России, топчущейся на месте в поисках путей собственного развития.

Как указывает А.А.Тер-Акопов христианская религия, являясь нравственно-нормативной системой, оказывает влияние на формирование и реализацию светских правовых норм, в связи с чем происходит своеобразная имплементация ее в право, в результате чего мы пользуемся правом, по сути, прибегаем к помощи христианства. По мнению А.А.Тер-Акопова основная форма влияния – идейно-нравственная. Право – это не только правило поведения, закрепленное в законе, но и сама жизнь, претворение правила в повседневной реальности. И здесь многое зависит от нравственных устоев человека: соответствуют ли они праву, и готов ли он отстоять свои убеждения. Таким образом, приходит к заключению А.А.Тер-Акопов, имеется ряд убедительных, научно обоснованных доводов о том, что христианство представляет собой основу подлинной нравственности и справедливости, на которой строится здание современного цивилизованного права.

Данные положения являются особенно актуальными для правовой работы, поскольку показывают связь ее с правом и роль при этом христианского учения, с помощью которого преимущественно происходило очищение правосознания народа на протяжении тысячелетней истории нашей страны, с помощью которого и дальше необходимо очищать правосознание личного состава, особенно командного и управленческого звена, повышать духовность, правовое воспитание, правовую культуру, уважение к закону, совершенствовать законодательство, бороться с коррупцией и другими опасными социальными проявлениями в области права и правовой работы.